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Landrat / Parlament - Bericht 96/272a vom 5. Januar 1998
Bericht der Justiz- und Polizeikommission an den Landrat
betreffend Änderung des Landratsgesetzes als Gegenvorschlag zur formulierten kantonalen Gesetzesinitiative zur Ausstandspflicht der Landrätinnen und Landräte
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Zu Hinweise und Erklärungen
Inhaltsübersicht des Berichts
2. Gegenstand der Beratungen
3. Wann ist generell ein Volksbegehren „offensichtlich rechtswidrig"
4. Das Schaffhauser-Urteil des Bundesgerichts vom 28. Mai 1997
5. Zur Frage der Rechtsgültigkeit der Initiative
6. Zur Frage der Rechtsgültigkeit des Gegenvorschlags
7. Materielle Beratung
8. Antrag an den Landrat
1. Ausgangslage
Gestützt auf den Bericht der Justiz- und Polizeikommission vom 14. Mai 1997 wurde dieses Geschäft für die Landratssitzung vom 29. Mai 1997 traktandiert. Am Tag vor der Landratssitzung wurde publik, dass das Bundesgericht die Ausstandsregelung im geänderten Grossratsgesetz des Kantons Schaffhausens als verfassungswidrig beurteilt hat. Unter dem Eindruck dieses damals lediglich im Ergebnis bekannten Bundesgerichtsentscheides wurde das Geschäft von den Traktanden der Landratssitzung vom 29. Mai 1997 gestrichen und nochmals an die Kommission zurückgewiesen.
Nach der Publikation des motivierten Bundesgerichtsurteils hat die Justiz- und Polizeikommission (JPK) die Vorlage anlässlich ihrer Sitzungen vom 17. November und 8. Dezember 1997 weiterbearbeitet. Sie hat zur Frage der Rechtsgültigkeit von Initiative und Gegenvorschlag einen Vertreter des Initiativkomitees sowie Prof. Dr. iur. Paul Richli, Ordinarius für öffentliches Recht an der Universität Basel, angehört. Letzterer hatte bereits am 4. Februar 1995 im Auftrag der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion eine Stellungnahme zur Frage der rechtlichen Zulässigkeit von Ausstandsregelungen für Landrätinnen und Landräte in öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen verfasst
(Beilage 3 der Vorlage des Regierungsrates vom 10. Dezember 1996).
Im weitern wurden die Beratungen begleitet von Herrn Regierungsrat Andreas Koellreuter und Stephan Mathis, stellvertretender Direktionssekretär der JuPoMi.
Im Zentrum der Beratungen stand die Frage der Rechtsgültigkeit von Initiative und Gegenvorschlag vor dem Hintergrund des erwähnten Bundesgerichtsentscheides (veröffentlicht in der amtlichen Sammlung der Bundesgerichtsentscheide BGE 123 I 97-111) und § 29 Abs. 1 Kantonsverfassung, wonach der Landrat offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig erklärt.
In ihren bisherigen Beratungen war die JPK stillschweigend davon ausgegangen, dass sowohl die Gesetzesinitiative zur Ausstandspflicht der Landrätinnen und Landräte als auch der Gegenvorschlag des Regierungsrates rechtsgültig sind. Sie konnte sich dabei auf die bereits erwähnte Stellungnahme von Prof. Richli und auf ein früheres Gutachten von Herrn Prof. Dr. iur. Kurt Eichenberger vom 9. Februar 1989 abstützen (Beilage 4 zur Vorlage vom 10. Dezember 1996). Diesbezüglich lag mit dem erwähnten Bundesgerichtsentscheid eine neue Ausgangslage vor.
Bekanntlich hat die JPK gemäss ihrem 1. Bericht vom 14. Mai 1997 dem Landrat mit 6:4 Stimmen beantragt, davon abzusehen, der Gesetzesinitiative einen formulierten Gegenvorschlag gegenüberzustellen, nachdem sie im Widerspruch dazu zunächst mit 7:4 Stimmen Eintreten auf die Vorlage des Regierungsrates beschlossen hatte. Mit der Begründung, der Landrat habe das Geschäft materiell noch nicht behandelt, wurde nunmehr beantragt, über die Frage der Rechtsgültigkeit der Gesetzesinitiative und des Gegenvorschlags hinaus auch materiell auf die Kommissionsbeschlüsse bzw. Anträge an den Landrat zurückzukommen. Dieser Antrag wurde knapp mit 7:6 Stimmen angenommen. Die Minderheit hatte argumentiert, dass die mit dem Bundesgerichtsentscheid verbundene Frage der Rechtsgültigkeit nichts mit dem politischen Entscheid über Zustimmung oder Ablehnung von Initiative bzw. Gegenvorschlag zu tun hat.
3. Wann ist generell ein Volksbegehren „offensichtlich rechtswidrig"
(§ 29 Abs. 1 KV)?
Gemäss § 29 Abs. 1 Kantonsverfassung erklärt der Landrat offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig. Der Begriff „offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren" bedarf der Konkretisierung. In seinem vorläufig letzten Entscheid hat das Verfassungsgericht des Kantons Basel-Landschaft den Begriff der „offensichtlichen Rechtswidrigkeit" mit einer augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit gleichgesetzt und ausgeführt, damit habe der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, das Recht der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dürfe nur in dem Ausmass beschnitten werden, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit dazu führen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen. Bei der Gültigkeitsprüfung ist - nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts - weder auf das Urteilsvermögen des Durchschnittsbürgers noch auf dasjenige einer juristischen Fachkraft, sondern grundsätzlich auf das Verständnis der Landrätinnen und Landräte abzustellen. Das Parlament geniesse bei seinem Entscheid einen Ermessensspielraum, unterziehe es jedoch die Gültigkeit einer Initiative einer vertieften Prüfung, dürfe es das Resultat dieser Abklärungen nicht ignorieren (Entscheid des Verfassungsgerichts vom 23.10.1996, publ. in BLVGE 1996 S. 37- 44).
4. Das Schaffhauser-Urteil des Bundesgerichts vom 28. Mai 1997
Die angefochtene Bestimmung des Schaffhauser Grossratsgesetzes lautet wie folgt:
„ Im Dienst des Kantons stehende Ratsmitglieder nehmen bei den Abstimmungen über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse den Ausstand. "
Es geht somit um eine Regelung, die den Ausstand nicht von einer unmittelbaren und persönlichen Betroffenheit, sondern von einer generellen bzw. „Gruppenbetroffenheit" abhängig macht. Das Bundesgericht hat die Verfassungsbeschwerde zusammengefasst mit der Begründung gutgeheissen, dass eine solche generelle Ausstandspflicht das aktive und passive Wahlrecht verletze. Wenn ein Gewählter vermehrt in den Ausstand treten muss, so könne er sein Mandat als gewählter Volksvertreter weniger wirksam anwenden. Interessenkollisionen genereller Natur sei nicht mit Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen, d.h. es sei gegebenenfalls eine für Interessenkollisionen besonders exponierte Gruppe von der Wählbarkeit generell auszuschliessen.
Das Bundesgericht hat zur Frage der Ausstandspflicht von Personen im öffentlichen Dienst erstmals in dieser Allgemeinheit Stellung genommen, und in diesem Sinne ist das Urteil ein „leading case" für diesen Bereich. Die Gewichtung in der Argumentation des Bundesgerichts ist im Verhältnis zur bisherigen Diskussion in Fachkreisen eher unerwartet.
Sowohl von Prof. Richli als auch aus der Kommissionsmitte wurde der Bundesgerichtsentscheid kritisiert. Die Kritik bezog sich auf folgende Punkte:
- Das Bundesgericht habe es unterlassen, die Regelungen der Kantone Aargau und Nidwalden beizuziehen, welche eine dem regierungsrätlichen Vorschlag vergleichbare Formulierung aufweisen.
- Das Bundesgericht habe sich kaum mit der Frage auseinandergesetzt, wo die Grenze zwischen unmittelbarer Betroffenheit und Gruppenbetroffenheit liegt.
- Das Bundesgericht habe sich als Gesetzgeber betätigt und Politik betrieben.
- Es sei unter demokratischen Gesichtspunkten unbefriedigend, dass bei möglichen Interessekollisionen zu radikalen Unvereinbarkeitsbestimmungen gegriffen werden kann, weniger weitgehende Ausstandsvorschriften jedoch unzulässig sein sollen.
5. Zur Frage der Rechtsgültigkeit der Initiative
Es ist nicht zu übersehen, dass insbesondere Abs. 2 lit. e der Ausstandsinitiative der Regelung im Schaffhauser Grossratsgesetz bedrohlich nahe kommt. Sie geht, was den Kreis der Betroffenen anbelangt, einerseits weiter als die Schaffhauser Regelung und müsste wohl in jedem Fall verfassungskonform, d.h. einschränkend ausgelegt werden. Andererseits geht sie weniger weit als die Schaffhauser Regelung, indem die Ausstandspflicht nur dann gilt, wenn die dienstrechtliche Bestimmung auf das Ratsmitglied Anwendung findet. Nach Auffassung von Prof. Richli liegt die Initiative „in der Nähe der offensichtlichen Unzulässigkeit."
Für eine deutliche Kommissionsmehrheit ist die Initiative nicht im Sinne der unter Ziff. 3 oben dargelegten Rechtsprechung des Basellandschaftlichen Verfassungsgerichts „offensichtlich ungültig". Die Regelungen seien nicht identisch, zudem sei auch das Bundesgerichtsurteil nicht in allen Punkten überzeugend. Durchwegs wurde auch der Grundsatz „im Zweifel für die Volksrechte" in die Waagschale geworfen. Das Parlament dürfe eine Initiative nur mit grösster Zurückhaltung für ungültig erklären.
Eine Kommissionsminderheit ist hingegen der Auffassung, dass zwischen der Schaffhauser Regelung und der Initiative kein substantieller Unterschied bestehe und davon auszugehen ist, dass das Bundesgericht seinen kürzlichen Entscheid nicht innert kurzer Frist wieder umkehrt. So gesehen sei es nicht im Sinne der Volksrechte, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern eine Initiative vorzulegen mit dem Risiko, dass bei deren Annahme der Entscheid der Stimmbürger vom Bundesgericht als ungültig aufgehoben würde.
Mit 11:2 Stimmen erachtet die JPK die kantonale Gesetzesinitiative zur Ausstandspflicht als gültig.
6. Zur Frage der Rechtsgültigkeit des Gegenvorschlags
Obwohl Prof. Richli auch bezüglich des Gegenvorschlags gewisse Zweifel hegte, ist die Kommission nahezu einhellig der Auffassung, dass der Gegenvorschlag nicht offensichtlich rechtswidrig im Sinne von § 29 Abs. 1 KV ist. Der entscheidende Unterschied zur Schaffhauser Regelung und auch zur Ausstandsinitiative liegt darin, dass der Gegenvorschlag auf die unmittelbare, d.h. persönliche Betroffenheit abstellt. Die JPK erachtet den Gegenvorschlag mit 12:0 Stimmen bei einer Enthaltung als rechtsgültig.
In der materiellen Diskussion blieb auch bei den Befürwortern einer konkretisierten Ausstandsregelung unbestritten, dass dem Gegenvorschlag des Regierungsrates gegenüber der Initiative der Vorzug zu geben sei.
Die einzelnen Argumente für und gegen Initiative / Gegenvorschlag sind im ersten Bericht der JPK vom 14. Mai 1997 rapportiert.
Ein Antrag auf Streichung von § 7 Abs. 2 lit. d des Gegenvorschlags wurde mit 2:11 Stimmen abgelehnt.
Die erneute Abstimmung über den Gegenvorschlag führte mit 6:6 Stimmen bei einer Enthaltung zu einer Pattsituation. Mit Stichentscheid des Präsidenten blieb es jedoch beim Antrag der JPK, der Gesetzesinitiative keinen formulierten Gegenvorschlag gegenüber zu stellen. Massgebend für den Stichentscheid war, dass nicht ohne Not bzw. ohne klare Mehrheit vom bisherigen Standpunkt der Kommission abgewichen werden sollte.
Angesichts des Ausgangs der rapportierten Kommissionsabstimmungen bleibt es bei den Anträgen gemäss Kommissionsbericht vom 14. Mai 1997.
Im Namen der Justiz- und Polizeikommission:
Der Präsident: Dieter Völlmin
Lausen, den 5. Januar 1998
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