Entwurf Revision des Dekrets vom 11.11.1991 über das Zivilstandswesen
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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II. Bisherige Vorkehren im Hinblick auf eine Neuorganisation des Zivilstandswesens
An der Generalversammlung des Verbandes der Zivilstandsbeamten des Kantons Basel-Landschaft vom 13. November 1985 informierte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion erstmals die Zivilstandsbeamten über die Neuerungen bezüglich Namen und Bürgerrecht gemäss neuem Eherecht und die vorgesehenen Aenderungen des Systems der Familienregisterführung sowie über die möglichen Auswirkungen des neuen Eherechts auf die Organisation des Zivilstandswesens. Hierzu ist festzustellen, dass die Regelungen über Namen und Bürgerrecht gemäss neuem Eherecht die Einführung eines neuen erheblich komplizierteren Systems der Familienregisterführung bedingten, weshalb die eidg. ZStV vorsieht, dass die Kantone eine zentrale oder regionale Führung des Familienregisters vorsehen können.
Um über Grundlagen für die bevorstehende Diskussion über eine allfällige Neuorganisation der Familienregisterführung zu verfügen, gelangte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion am 7. Februar 1986 mit dem Ersuchen an die Zivilstandsbeamten, während eines gewissen Zeitraums den gesamten Zeitaufwand für das Zivilstandswesen und gesondert den Zeitaufwand für die Familienregisterführung zu erheben.
Anlässlich einer Sitzung des Vorstands des Verbands der basellandschaftlichen Zivilstandsbeamten am 9. Juni 1986 stellte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion die Auswertung der vorgenannten Zeiterhebung vor und legte dem Vorstand ein Papier vor, das die Vor- und Nachteile einerseits der geltenden Regelung gegenüber einer zentralen Führung des Familienregisters, andererseits einer bezirksweisen Registerführung gegenüberstellte. An dieser Sitzung wurde die Einsetzung einer Arbeitsgruppe, bestehend aus Zivilstandsbeamten und Mitarbeitern der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion, beschlossen, welche die Konsequenzen einer zentralen Familienregisterführung weiter prüfen sollte.
An einer Sitzung der Arbeitsgruppe vom 4. August 1986 zeigte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion Modelle über den Informationsfluss zwischen Zivilstandsämtern und zentralem Familienregister auf. Diskutiert wurde auch eine Lösung im Sinne einer Reduktion der Zivilstandsämter. An dieser Sitzung gab die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion zur Kenntnis, dass sie mittels einer Umfage die Bereitschaft der Zivilstandsbeamten, ihr Amt nach Inkrafttreten des neuen Eherechts weiterzuführen, abklären werde, dies nachdem mehrere Zivilstandsbeamte ihr gegenüber von Rücktrittsabsichten gesprochen hatten.
Die mit Schreiben vom 25. August 1986 erfolgte Umfrage ergab, dass ein Zivilstandsbeamter und neun Stellvertreter zurückzutreten beabsichtigten. Die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion zog aufgrund dieses Ergebnisses der Umfrage den Schluss, dass die Zivilstandsbeamten und deren Stellvertreter bereit waren, auch unter dem neuen Eherecht und dem neuen Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht (das Inkrafttreten dieses Gesetzes war auf den 1. Januar 1988 vorgesehen) das Familienregister weiterzuführen. Sie verfolgte deshalb das Modell einer zentralen Familienregisterführung nicht weiter, sondern suchte eine andere Lösung der Neuorganisation des Zivilstandswesens, die sie als notwendig erachtete.
Anlässlich der Generalversammlung des Verbands der basellandschaftlichen Zivilstandsbeamten am 19. November 1986 zeigte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion einen neuen Weg einer Zivilstandsneuorganisation auf: Eine "sanfte" Lösung in dem Sinne, dass Zivilstandsämter Schritt für Schritt - nach Rücktritt der jeweiligen Zivilstandsbeamten - in Absprache und im Einverständnis mit den beteiligten Gemeinden aufgehoben und auf eine Anzahl in der Grössenordnung zwischen 10 und 20 Aemtern reduziert werden.
In der Folge erarbeitete die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion ein Konzept über eine Neuorganisation des Zivilstandswesens im Kanton Basel-Landschaft, das im wesentlichen folgende Punkte umfasste: "Endziel" - eine Verringerung der Zivilstandsämter auf 12, Entlöhnung der Zivilstandsbeamten auf dem Niveau der Lohnklasse 12 bis 14 des Beamtengesetzes durch den Kanton, Partizipation der Einwohner- und Bürgergemeinden an den Kosten des Kantons im Rahmen der geltenden Regelung; schrittweise Einführung der Neuorganisation bei Rücktritt eines Zivilstandsbeamten oder Stellvertreters.
Mit Schreiben vom 2. April 1987 lud die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion alle Einwohner- und Bürgergemeinden zu einer Konferenz ein zwecks Vorstellung des vorgenannten Konzepts und Diskussion über dasselbe. Am 24. April 1987 fand diese Konferenz, an der 110 Vertreter der Einwohner- und Bürgergemeinden teilnahmen, statt. Die Einwohner- und Bürgergemeinden wurden an dieser Konferenz eingeladen, bis zum 30. Juni 1987 schriftlich zu dem von der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion vorgelegten Konzept über eine Neuorganisation des Zivilstandswesens Stellung zu nehmen. Die Vernehmlassung ergab folgendes Resultat: 35 Einwohnergemeinden lehnten das Konzept ab, 19 befürworteten es, zum Teil mit Vorbehalten, 19 Einwohnergemeinden nahmen keine Stellung; von den 17 Bürgergemeinden, die Stellung nahmen, waren 13 gegen das Konzept, 4 befürworteten es.
Am 14. Mai 1987 wurde anlässlich einer ausserordentlichen Generalversammlung des Verbands der basellandschaftlichen Zivilstandsbeamten das Konzept über eine Neuorganisation des Zivilstandswesens diskutiert. Die Versammlung lehnte das Konzept mehrheitlich vehement ab.
Gestützt auf den zum Teil sehr heftigen Widerstand gegen das Konzept, insbesondere seitens der Zivilstandsbeamten, verfolgte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion die Vorschläge einer Neuorganisation des Zivilstandswesens nicht weiter.
An der Generalversammlung des Verbands der basellandschaftlichen Zivilstandsbeamten vom 11. November 1987 ersuchten die Verbandsmitglieder die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion, unverzüglich eine Expertenkommission einzuberufen, welche im Zusammenhang mit der ab 1988 wegen des neuen Eherechts zu erbringenden Mehrleistung alle Entschädigungs- bzw. Lohnfragen sowie den kantonalen Gebührentarif überprüfen solle.
Am 26. April 1988 diskutierte der Vorstand des basellandschaftlichen Zivilstandsbeamtenverbands und Mitarbeiter der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion Möglichkeiten für eine neue Entschädigungsregelung der Zivilstandsbeamten. Die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion schlug ein neues System in dem Sinne vor, dass für jedes Zivilstandsamt aufgrund des Arbeitsanfalls berechnet wird, wie vielen Prozenten eines Vollamtes es entspricht und dass dieser Prozentsatz in einer noch zu bestimmenden Lohnklasse entlöhnt wird. Um aussagekräftige Zahlen zur Berechnung des Prozentsatzes zu erhalten, wurde an dieser Besprechung beschlossen, dass 14 Zivilstandsämter während den Monaten Juni und September 1988 den Zeitaufwand für ihr Amt erheben.
In der Folge erarbeitete die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion ein Arbeitspapier als Diskussionsgrundlage für den Vorschlag einer Neuregelung der Entschädigung der Zivilstandsbeamten und ihrer Stellvertreter, das am 16. August 1989 dem Vorstand des Verbands der basellandschaftlichen Zivilstandsbeamten vorgestellt wurde. An zwei weiteren Sitzungen, am 28. September und 1. November 1989, wurde der überarbeitete Vorschlag eines neuen Entlöhnungssystems mit dem Verbandsvorstand besprochen, welcher das vorgeschlagene Modell befürwortete.
Anlässlich der Generalversammlung des basellandschaftlichen Zivilstandsbeamtenverbandes am 8. November 1989 stellte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion das Modell einer neuen Entlöhnungsregelung den Zivilstandsbeamten vor. Das vorgeschlagene Modell wurde von der Versammlung positiv aufgenommen und dieser wurde seitens des damaligen Justizdirektors zugesichert, dass dem Landrat 1990 ein Revisionsentwurf der landrätlichen Zivilstandsverordnung vorgelegt wird mit dem Ziel, dass die Revision auf den 1. Januar 1991 in Kraft tritt.
Im April 1990 legte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion dem Regierungsrat den Entwurf einer Revision der landrätlichen Verordnung vor. Kernstück dieses Revisionsentwurfs war ein neues System der Entschädigung der Zivilstandsbeamten, das in seinen Grundzügen wie folgt aussah: Für jedes Zivilstandsamt wird aufgrund einer quantitativen Bewertung festgelegt, welchem Prozentsatz eines Vollamtes es entspricht. Dabei entsprechen 474 Zivilstandsfälle - als solche gelten Geburten, Kindesanerkennungen, Eheschliessungen, Todesfälle, Neueröffnungen von Familienregisterblättern, Heimatscheine und auswärtige Verkündungen - einem Vollamt. Der festgelegte Prozentsatz in der Lohnklasse 14 Stufe 0, zusätzlich Teuerungszulage, ohne Sozialzulagen und Weihnachtszulage, ergibt die Entlöhnung des Zivilstandsbeamten einschliesslich seiner Stellvertreter. Grundlage der ersten quantitativen Bewertung stellt die Anzahl der in den Jahren 1985 bis und mit 1989 durchschnittlich im Jahr erledigten Zivilstandsfälle dar, wobei Geburten und Todesfälle nur zur Hälfte angerechnet werden. Die weiteren quantitativen Bewertungen erfolgen alle drei Jahre und erstrecken sich jeweils auf die Anzahl der durchschnittlich in den letzten fünf Jahren erledigten Zivilstandsfälle, wobei Geburten und Todesfälle ebenfalls nur zur Hälfte angerechnet werden. Die Entlöhnung entrichtet der Kanton monatlich. Sie erfolgt grundsätzlich an den Zivilstandsbeamten. Ist dieser zugleich Gemeindebeamter, dann erfolgt die Auszahlung an die Einwohnergemeinde, wenn diese und der Zivilstandsbeamte diesem Auszahlungsmodus zustimmen. Die Einwohner- und Bürgergemeinden beteiligen sich an den Kosten des Kantons für die Entlöhnung der Zivilstandsbeamten und ihrer Stellvertreter im Rahmen der geltenden Regelung. Die vom Zivilstandsbeamten zu erhebenden Gebühren fallen dem Kanton zu.
Mit Beschluss vom 17. April 1990 nahm der Regierungsrat vom vorerwähnten Entwurf mit dem neuen Entschädigungssystem Kenntnis und er beauftragte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion den Entwurf den betroffenen Kreisen zur Vernehmlassung zu unterbreiten.
Mit Schreiben vom 18. April 1990 stellte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion den Revisionsentwurf den betroffenen Kreisen mit Frist zur Stellungnahme bis zum 22. Juni 1990 zu. Da das Kernstück des Revisionsentwurfs ein neues System der Entschädigung der Zivilstandsbeamten beinhaltete, ansonsten die Revision Anpassungen an das neue Eherecht und das neue Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht enthielt, liessen sich die betroffenen Kreise zur Hauptsache zum Entschädigungssystem vernehmen. Die Vernehmlassung ergab folgendes Resultat: Der Verband der Zivilstandsbeamten wie auch die 9 Zivilstandsbeamten, die Stellung nahmen, lehnten das vorgeschlagene System völlig ab. Ebenso wurde das vorgeschlagene Entschädigungssystem vom Verband der Gemeindeschreiber und -verwalter sowie von 32 Einwohnergemeinden abgelehnt. 12 Einwohnergemeinden waren mit dem Entwurf einverstanden. Der Verband der Basellandschaftlichen Bürgergemeinden erklärte sich aus der Sicht der Bürgergemeinden einverstanden. Von den zwei Bürgergemeinden, die antworteten, hatte eine keine Bemerkungen anzubringen, die andere lehnte den Entwurf ab.
Die Haupteinwände gegen den Entwurf waren folgende: Es sei verfehlt, die Zivilstandsbeamten zu kantonalen Beamten zu machen (dazu ist festzuhalten, dass die Zivilstandsbeamten Inhaber eines kantonalen Nebenamtes sind und gemäss Revisionsentwurf an diesem Status sich nichts geändert hätte); die Nichtausrichtung von Sozialzulagen sei inakzeptabel (dazu ist festzustellen, dass gemäss Beamtengesetz Inhabern kantonaler Nebenämter keine Sozialzulagen ausgerichtet werden); die Einstufung in der Lohnklasse 14 Stufe 0 sei zu niedrig. Diejenigen, die den Entwurf ablehnten, forderten dessen Ueberarbeitung.
Der Regierungsrat nahm am 21. August 1990 vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens zum Entwurf eines Dekrets über das Zivilstandswesen Kenntnis und er beauftragte die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion mit der Bildung einer Arbeitsgruppe, die unter ihrer Federführung ein neues System der Entschädigung der Zivilstandsbeamten ausarbeitet, das dem Regierungsrat zu unterbreiten ist. Der damalige Justizdirektor präzisierte diesen Auftrag anlässlich der Jahresversammlung des Gemeindepräsidenten-Verbandes vom 17. November 1990 mit folgender Äusserung: "Die Arbeitsgruppe muss nach dem heutigen Stand der Dinge und entsprechend dem Vorstoss der Geschäftsprüfungskommission im Landrat (vgl. IV.) in erster Linie an das Problem der Neuorganisation herangehen. Ohne Lösung dieses Problems kann man die Entschädigungsfrage nicht mit Erfolg bewältigen." Am 1. November 1990 bezeichnete die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion die Mitglieder der Arbeitsgruppe, 2 Zivilstandsbeamte, 4 Vertreter der Einwohnergemeinden, 2 Vertreter der Bürgergemeinden, 2 Vertreter der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion und 1 Vertreter der Finanz- und Kirchendirektion. Vom Dezember 1990 bis Dezember 1991 entwickelte die Arbeitsgruppe an 6 Sitzungen ein Modell für eine Reorganisation des Zivilstandswesens, das dem im vorliegenden Entwurf enthaltenen Modell entspricht. Für die Vorgehensweise der Arbeitsgruppe und die Beschreibung des von ihr vorgeschlagenen Modells wird auf die Ausführungen unter III. verwiesen.
Ebenfalls mit Datum vom 21. August 1990 beauftragte der Regierungsrat die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion, ihm zuhanden des Landrates einen Entwurf der Revision der landrätlichen Verordnung über das Zivilstandswesen vorzulegen, der die Anpassungen, welche dem Regierungsrat am 17. April 1990 vorgelegt wurden und die nicht im Zusammenhang mit der Entschädigung der Zivilstandsbeamten stehen, enthält.
Mit Beschluss vom 16. April 1991 genehmigte der Regierungsrat den von der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion unterbreiteten Entwurf zu einer Revision der landrätlichen Verordnung vom 8. Oktober 1959 über das Zivilstandswesen und leitete die Vorlage an den Landrat weiter. Dieser Entwurf enthielt lediglich Anpassungen an das neue Eherecht und das neue Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht sowie eine Uebergangsbestimmung, wonach den Zivilstandsbeamten bis zum Inkrafttreten einer neuen Besoldungsregelung auf den Entschädigungen des Kantons ein Zuschlag von 25 Prozent ausgerichtet wird.
Am 11. November 1991 beschloss der Landrat das Dekret über das Zivilstandswesen. Dieses trat am 1. Januar 1992 in Kraft, vorbehalten die vorgenannte Uebergangsbestimmung betreffend die Entschädigung des Kantons, die rückwirkend auf den 1. Januar 1991 in Kraft gesetzt wurde.
Mit gleichem Datum überwies der Landrat das von der Geschäftsprüfungskommission am 10. September 1990 eingereichte Postulat betreffend Neustrukturierung des Zivilstandswesens. Auf den Inhalt dieses Postulats wird unter IV. eingegangen.
Die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion verfasste über das von der Arbeitsgruppe zwischen Dezember 1990 und Dezember 1991 entwickelte Modell einer Neuorganisation des Zivilstandswesens einen Bericht, der im März 1992 den Mitgliedern der Arbeitsgruppe zur Stellungnahme unterbreitet wurde. Zwei Mitglieder (ein Zivilstandsbeamter und ein Gemeindevertreter) distanzierten sich in der Folge von dem vorgeschlagenen Modell. Gestützt auf diesen Umstand und in Anbetracht der Finanzlage des Kantons wurde der Vorschlag der Arbeitsgruppe nicht dem Regierungsrat als Lösungsvorschlag unterbreitet und die Arbeitsgruppe wurde im September 1992 aufgelöst mit dem Hinweis an die Mitglieder, dass innerhalb der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion der Auftrag des Regierungsrates weiterverfolgt werde.
Im März 1993 gelangte die damalige Präsidentin des Verbandes der basellandschaftlichen Zivilstandsbeamten an den Justizdirektor mit der Bitte, dem Verband die Gelegenheit zu geben, einen konstruktiven Vorschlag für eine Neuorganisation des Zivilstandswesens zu unterbreiten. Diesem Wunsch wurde Rechnung getragen. Im November 1993 unterbreitete der Verband seinen Mitgliedern folgendes Grobkonzept für eine Neuorganisation zur Stellungnahme: Abschaffung des Nebenamtes und anstelle dessen Einsetzung von teil- oder vollbeamteten kantonalen Zivilstandsbeamten. Mit Schreiben vom 12. April 1994 teilte die damalige Verbandspräsidentin dem Justizdirektor mit, dass eine überwiegende Mehrheit der Mitglieder die Integration der Zivilstandsämter in die Gemeinden wünscht, also den Vorschlag des Vorstandes ablehnt. Der Justizdirektor teilte mit Schreiben vom 30. Mai 1994 dem Zivilstandsbeamtenverband mit, dass seine Direktion die Arbeiten im Hinblick auf eine Reorganisation des Zivilstandswesens eingestellt habe, dass diese Arbeiten aber wieder aufgenommen würden im Rahmen der zweiten Aufgabenteilungsrunde zwischen dem Kanton und den Gemeinden, sofern die in diesem Zusammenhang geplante Gemeindeinitiative angenommen werde und diese im Bereich des Zivilstandswesens Gesetzesänderungen bedingte.
Die Gesetzesinitiative der Gemeinden über die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden, die im Januar 1994 von den Gemeindeverbänden vorgestellt wurde, betrifft auch den Bereich des Zivilstandswesens. Auf den diesbezüglichen Inhalt der Gesetzesinitiative wird unter Ziffer V. eingegangen. Diese Gesetzesinitiative bildet den Anlass zur Revision des geltenden Zivilstandsdekrets im Hinblick auf die Einführung der Neuorganisation des Zivilstandswesens.
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