Entwurf Revision des Dekrets vom 11.11.1991 über das Zivilstandswesen
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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VII. Finanzielle Auswirkungen
Berechnungen der Finanz- und Kirchendirektion aus dem Jahre 1991 über die Kosten des Zivilstandswesens haben folgendes ergeben: Die geltende Organisation des Zivilstandswesens (Zivilstandsämter und Justiz-, Polizei- und Militärdirektion als kantonale Aufsichtsbehörde) kostet insgesamt Fr. 2'195'082.-- pro 1990. Davon beträgt der Kostenanteil des Kantons Fr. 382'108.-- und derjenige der Gemeinden Fr. 1'812'975.--. Das Modell 5 Profiämter kostet Fr. 1'532'444.--; somit würden für den Kanton Mehrkosten gegenüber der geltenden Organisation im Betrage von Fr. 1'150'336.-- entstehen. In diesen Berechnungen sind Kosteneinsparungen durch Rationalisierungsmöglichkeiten EDV und Mehrkosten Wegspesen nicht enthalten. Die vorgenannten Zahlen wurden angepasst, indem die Teuerung aufgerechnet wurde und die Kosten des Laufentals dazugerechnet wurden, berechnet auf der Grundlage des bevölkerungsmässigen Anteils des Laufentals (= 6,5 %).
Die aktualisierte Kostenschätzung (Stand: Ende 1996) ergibt Gesamtkosten der geltenden Organisation von Fr. 2'823'854.--. Davon beträgt der Kostenanteil des Kantons
Fr. 491'560.-- und derjenige der Gemeinden Fr. 2'332'294.--. Die Organisation mit 6 Profiämtern (inklusive Laufental) kostet Fr. 1'971'406.--, somit entstehen für den Kanton Mehrkosten gegenüber der geltenden Organisation im Betrage von Fr. 1'479'846.--. Die Gemeinden partizipieren nicht mehr am Aufwand der Zivilstandsämter und sie werden entsprechend entlastet. Die einzige kommunale Leistung und zwar der Einwohnergemeinden besteht in der Entgegennahme und Weiterleitung von Todesanzeigen in schätzungsweise maximal 180 Fällen im Jahr (vgl. VI., Ziffer 4.5.).
Beim jährlichen Mehraufwand des Kantons von rund 1.5 Mio. Franken handelt es sich nicht um neue Ausgaben, die dem fakultativen Finanzreferendum unterstellt werden müssen. Voraussetzung des Finanzreferendums im Sinne von § 31 Absatz 1 Buchstabe b Kantonsverfassung (KV) ist, dass eine Ausgabe Gegenstand des in Frage stehenden Beschlusses des Landrates bildet und dass es sich dabei um eine neue Ausgabe handelt, also nicht um eine gebundene. Ausgaben gelten gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann als gebunden und nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben sind, wobei die Ausgaben auch dann als gebunden gelten, wenn sie sich nicht unmittelbar aus einer gesetzlichen Regelung ergeben, sondern notwendige Folge des Vollzugs untergeordneter Rechtssätze sind. Dies ist vorliegend der Fall. Beim Vollzug des Bundesrechts über das Zivilstandswesen handelt es sich um eine Aufgabe, die der Bund den Kantonen übertragen hat. Kantonalrechtlich ist dieser Vollzug in § 28 EG ZGB und - gestützt auf diese Bestimmung und im Sinne von § 63 Absatz 3 KV - im Dekret über das Zivilstandswesen geregelt. Die Ausgaben des Kantons für den Vollzug des Zivilstandswesens sind somit durch Rechtssätze (Bundesrecht, EG ZGB und Dekret über das Zivilstandswesen) "prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben".
Die vorliegende Revision ergibt für den Kanton eine jährliche Mehrbelastung von rund 1.5 Mio. Franken. Diese Mehrbelastung soll im Rahmen der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden auf folgende Weise kompensiert werden. Der Landrat hat am 10. April 1997 das Gesetz über die Änderung der Gemeindebeiträge erlassen. Dieses Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 8. Juni 1997 angenommen und wird auf den 1. Januar 1998 in Kraft treten. Die Bestimmung von § 7 dieses Gesetzes sieht eine Änderung des Ergänzungsleistungsgesetzes zur AHV und IV vom 15. Februar 1973 (ELG) vor. Danach wird der Verteilschlüssel für die Ergänzungsleistungsbeiträge auf 44 % für den Kanton und 56 % für die Gemeinden festgelegt (§ 13 Absatz 1 ELG). Dieser Schlüssel muss zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes, also per 1. Januar 2000, nochmals angepasst werden und zwar nach Massgabe der dann bekannten Zahlen betreffend der verschobenen Aufgaben (§ 13 Absatz 1bis ELG). Diese Anpassung erfolgt durch einfachen Landratsbeschluss. Im Rahmen dieses Landratsbeschlusses sind die finanziellen Auswirkungen der Neuorganisation des Zivilstandswesens auszugleichen.
Die Neuorganisation des Zivilstandswesens und damit die Mehrbelastung des Kantons wird gemäss der Übergangsbestimmung von § 20 Absätze 1 und 2 des Entwurfs per 1. Januar 2000 wirksam, sofern die Revision des Dekrets über das Zivilstandswesen auf den 1. Juli 1998 in Kraft gesetzt wird. Bei früherem Inkrafttreten würde sich die Mehrbelastung des Kantons bereits 1999 auswirken.
VIII. Erlassstufe für die Einführung der Neuorganisation des Zivilstandswesens
Die Neuorganisation des Zivilstandswesens im Sinne des vorliegenden Entwurfs wird in der Form des Dekrets erlassen. Die diesbezügliche Delegationsnorm ist in § 28 Absatz 1 EG ZGB enthalten. Danach werden die Einteilung der Zivilstandskreise, die Organisation und Aufsicht der Zivilstandsämter, das Dienstverhältnis der Zivilstandsbeamten und ihrer Stellvertreter sowie der Gebührentarif durch Dekret geregelt und danach enthält dieses auch die erforderlichen Ausführungsbestimmungen.
Man kann die Frage aufwerfen, ob die Bestimmungen über die Neuorganisation des Zivilstandswesens so grundlegend und wichtig sind, dass sie gemäss § 63 Absatz 1 der Kantonsverfassung in der Form des Gesetzes zu erlassen sind. Die Beantwortung der Frage, was überhaupt grundlegend und wichtig ist, setzt ein Werturteil voraus. Als Beurteilungskriterien für diese Wertung dienen Gesichtspunkte wie Grösse des Adressatenkreises (Umfang des Kreises betroffener Personen), Intensität der Regelung für die betroffenen Personen, namentlich die Betroffenheit in Grundrechtspositionen, Bedeutung der Regelung für die Ausgestaltung der kantonalen und kommunalen Ordnung (Ausgestaltung des politischen Systems), finanzielle Auswirkungen für das Gemeinwesen und den Privaten, Akzeptierbarkeit der Entscheidung durch die Rechtsgemeinschaft.
Für den einzelnen Bürger sind die Auswirkungen der vorgesehenen Neuordnung nicht als schwerwiegend zu qualifizieren, so dass die Regelung als grundlegend und wichtig im Sinne von § 63 Absatz 1 der Kantonsverfassung bezeichnet werden müsste. Die einzelnen Bürger haben im allgemeinen nur wenig Kontakt mit dem Zivilstandsamt. Persönliches Erscheinen ist nur im Zusammenhang mit der Eheschliessung, der Kindesanerkennung und den seltenen Hausgeburten notwendig. Todesfälle, die ausserhalb von Anstalten eintreten und die von Angehörigen persönlich dem Zivilstandsamt des Todesortes anzuzeigen sind, machen schätzungsweise 10 % aller Todesfälle aus, und sie können inskünftig bei der Gemeinde angezeigt werden. Dies bedeutet eine Verbesserung im Vergleich zur heutigen Regelung. Hinsichtlich der Einteilung der Zivilstandskreise nach Bezirksschreibereibezirken ist festzustellen, dass die Bevölkerung z.B. durch die Einteilung der Sekundarschulkreise und die Bestimmung der Sekundarschulorte oder durch die Zuteilung der Gemeinden zu den einzelnen Bezirksschreibereibezirken nicht weniger stark oder sogar noch wesentlich intensiver betroffen wird als durch die Organisation des Zivilstandswesens. Für diese organisatorischen Festlegungen ist jedoch ebenfalls der Landrat zuständig (vgl. § 43 Schulgesetz, § 45 Absatz 3 Verwaltungsorganisationsgesetz). Weiter ist zu vermerken, dass der "Bezirk" für den Bürger einen Begriff darstellt und er zu diesem eine Beziehung hat. Die Ausgestaltung der Neuorganisation mit der Einteilung der Zivilstandskreise nach Bezirksschreibereibezirk stellt somit eine dem Bürger vertraute Organisationsform dar. Finanziell wirkt sich die Neuorganisation dahingehend aus, dass sich die Kosten des Zivilstandswesens erheblich verringern. Insgesamt bedeutet die Neuorganisation für den einzelnen Bürger eine Verbesserung der "Dienstleistungen" der Zivilstandsämter. Die einzige "Verschlechterung" kann beinhalten, dass der Bürger allenfalls eine weitere Distanz als bisher zum Zivilstandsamt zurückzulegen hat. Angesichts der heutigen Mobilität der Bevölkerung fällt dieser Gesichtspunkt aber nicht ins Gewicht.
Gestützt auf diese Überlegungen lässt die Einführung der Neuorganisation des Zivilstandswesens in der vorliegenden Form weder nach dem Beurteilungskriterium "Grösse des Adressatenkreises" noch nach den Kriterien "Intensität der Regelung für die betroffenen Personen", "Ausgestaltung der Ordnung", "finanzielle Auswirkungen für den Privaten" und "Akzeptierbarkeit der Entscheidung durch die Rechtsgemeinschaft" auf das Erfordernis der Gesetzesform schliessen.
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