Gesetz Beschaffungswesen (IVÖB)
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-078 vom 21. April 1998
Gesetz Beschaffungswesen (IVÖB)
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
8 Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVÖB)
8.1 Werdegang der Interkantonalen Vereinbarung
Die Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz (BPUK) hat im Frühjahr 1992 eine Expertengruppe mit der Ausarbeitung von Vorschlägen zur Umsetzung internationalen Rechts beauftragt. Dies vor dem Hintergrund, dass im Fall eines Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum die öffentliche Hand auf allen Stufen, also Gemeinden, Kantone und Bund, ihre Regelungen betreffend das öffentliche Beschaffungswesen per 1. Januar 1994 den Richtlinien der Europäischen Union (acquis communeautaire) hätten anpassen müssen. Im Dezember 1992 wurde der Beitritt zur Europäischen Union von den Schweizer Stimmbürgern abgelehnt. In der Folge wurden mancherorts Aktivitäten zur Stärkung der Schweizer Wirtschaft aufgenommen. Das Binnenmarktgesetz wurde in seiner Entstehung vorangetrieben und die Erkenntnis wuchs, dass Harmonisierung und Liberalisierung des Submissionswesen der öffentlichen Hand einen Beitrag zur Stärkung der Schweizer Wirtschaft leisten kann. Ebenso war die Revision des WTO-Übereinkommens im Gang. Vor diesem Hintergrund wurden die Arbeiten im Auftrag der BPUK weitergeführt.
Im Dezember 1993 wurde den Kantonen ein Expertenentwurf betreffend Gesetzgebungsgrundsätze über das öffentliche Beschaffungswesen in den Kantonen zur Vernehmlassung zugestellt. Wie die meisten andern Kantone befürwortete auch der Kanton Basel-Landschaft zwar Absicht und Vorgehen, jedoch nicht den damals vorliegenden Entwurf als definitiven Vereinbarungstext. Im Verlauf des Jahres 1994 wurde das Interesse der Volkswirtschaftsdirektoren geweckt, so dass Beratung und Auftragserteilung gemeinsam von der BPUK und der Volkswirtschafts-Direktoren-Konferenz (VDK) erfolgte. An der ausserordentlichen Plenarversammlung von BPUK und VDK vom 2. September 1994 wurde sodann der Beschluss gefasst, mit einer Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVÖB) eine Harmonisierung des Submissionswesens der Kantone zu erreichen. In einer weiteren ausserordentlichen Plenarkonferenz von BPUK und VDK vom 25. November 1994 wurde die Vereinbarung genehmigt und zuhanden der Kantone verabschiedet. Mit Datum vom 31. Mai 1995 ist die definitive Fassung bei den Kantonen eingetroffen. In der Zwischenzeit sind bereits 22 Kantone beigetreten; in drei weiteren Kantonen laufen die Vorbereitungen zum Beitritt. Der Kanton Basel-Landschaft wird mittlerweilen als einer der letzten Kantone beitreten.
8.2 Die Merkmale der Interkantonalen Vereinbarung
8.21 Ziele
Die primäre Zielsetzung der Interkantonalen Vereinbarung lässt sich in zwei Punkten zusammenfassen:
Einerseits soll damit das WTO-Übereinkommen umgesetzt werden und somit eine internationale Öffnung stattfinden. Allerdings ist in Erinnerung zu rufen, dass das WTO-Übereinkommen ausschliesslich die Gleichstellung von inländischen und ausländischen Anbietern regelt. Der Status der inländischen Anbieter untereinander wird vom WTO nicht tangiert. Somit wäre eine protektionistische Vergabepolitik unter den Kantonen nach wie vor möglich.
Andererseits soll nun auch eine nationale Öffnung stattfinden; nur mit Abbau der Handelsschranken zwischen den Kantonen kann ein nationaler Binnenmarkt realisiert werden. Dieser Binnenmarkt soll die Lücke schliessen, welche die WTO-Übereinkunft bezüglich Inländerbehandlung offenlässt. Die Regelung des Binnenmarktes ist primär im Bundesgesetz über den Binnenmarkt festgehalten. Nach Binnenmarktgesetz Art. 5 (bezüglich Anerkennung von Fähigkeitsausweisen insbesondere BGMG Art. 5 4 ) können die Kantone unter Würdigung des Subsidiaritätsprinzips die Unterstellung unter Bundesrecht verhindern, sofern die geplante Interkantonale Vereinbarung unter Berücksichtigung der Mindestanforderungen aus dem Binnenmarktgesetz zustandekommt.
8.22 Akzente der Interkantonalen Vereinbarung
Grundsatzvereinbarung
Die Interkantonale Vereinbarung ist eine klassische Grundsatzvereinbarung. Entsprechend sind darin ausschliesslich die Grundsätze der Vergabe von Bau-, Dienstleistungs- und Lieferaufträgen festgehalten. Für besondere Ausprägungen der Einzelheiten aufgrund kantonaler Eigenheiten ist damit im Rahmen der Gestaltung der kantonalen Gesetzgebung noch etwas Spielraum vorhanden. Die Interkantonale Vereinbarung auf kantonaler Ebene umzusetzen ist somit grundsätzlich Aufgabe der beitretenden Kantone (IVÖB Art. 3). Allerdings muss dabei die bewusst offene Konstruktion der Vereinbarung strikte im Auge behalten werden: Diese bezweckt, dass nach erfolgreicher Verhandlung der Schweiz mit der Europäischen Union über das öffentliche Beschaffungswesen keine wesentliche Anpassungen der Interkantonalen Vereinbarung vorgenommen werden muss. Bei Zuordnung der veränderungssensiblen Materie im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung auf die entsprechende Regelungsstufe kann auch hier späteren Anpassungen vorgegriffen werden. Die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen verfolgt auch bezüglich dem Grundsatz der unterschiedlichen Liberalisierungsgrade der in der WTO-Übereinkunft festgehaltenen Vorgabe: Die Kantone haben nach wie vor das Recht, untereinander oder mit benachbarten ausländischen Gebieten weitergehende Gegenrechtsvereinbarungen abzuschliessen (vgl. dazu III.6 bis III.9), insbesondere, wenn es sich um den Bereich unterhalb der Schwellenwerte zur öffentlichen Ausschreibung handelt.
Interkantonales Organ
In Artikel 4 der Interkantonalen Vereinbarung ist das Interkantonale Organ samt Zuständigkeitsbereichen und Entscheidungsprozedere definiert. Aus dem Zuständigkeitsbereich gemäss 4 2 sind folgende Punkte hervorzuheben:
- Erlass von Vergaberichtlinien im Sinne einer Ausführungsverordnung;
- Kontrolle der Durchführung der Vereinbarung sowie Schlichtung allfälliger Streitfälle unter den Vereinbarungspartnern;
- Anpassung der Schwellenwerte nach Vorgaben der WTO-Übereinkunft, später allenfalls nach Massgabe eines Vertrages mit der EU;
- Weiterentwicklung des Binnenmarktes generell.
Anwendungsbereich
Die Geltungsbereiche des WTO-Übereinkommens und der Interkantonalen Vereinbarung stimmen im Wesentlichen überein. Speziell sei hier die Problematik aufgegriffen, die sich aus dem Unterstellungsstatus aller Betroffenen ausserhalb der eigentlichen kantonalen Kernverwaltung, insbesondere der Gemeinden, ergibt. Auf Gemeinden, Gemeindeverbände und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften ist die Interkantonale Vereinbarung (im Gegensatz zum WTO) ausschliesslich insofern anzuwenden, als dass andere Kantone diese Körperschaften ihrer Submissionsregelung unterstellen und somit Gegenrecht besteht. Derart ausgestaltet hat diese Bestimmung zwar den Vorteil, dass diese das Prinzip der gleich langen Spiesse (Gegenrecht) für diesen speziellen Bereich einhält. Allerdings wird von verschiedenen Seiten her bestritten, dass mit dieser Bestimmung den Anforderungen des Binnenmarktgesetzes Genüge getan wird. Im Rahmen der einzuführenden Rechtsschutzverfahren werden Gerichtsurteile die umstrittene Situation klären. Es wird davon ausgegangen, dass die Definitionen in WTO-Übereinkommen sowie Binnenmarktgesetz als massgebend angesehen werden. In Artikel 2 2 des Binnenmarktgesetzes wurde eine umfassende Definition bezüglich öffentlicher Hand gewählt. In Artikel 3 werden die Marktzugangsbeschränkungen für Anbieter klar in dem Sinn definiert, als dass „Heimatschutz" zwingend kein Argument sein darf, auch nicht auf Gemeindeebene.
Damit unser Kanton gar nie ernsthaft mit dieser Problematik konfrontiert wird, wurde im vorliegenden Gesetzesentwurf die umfassende Definition aller öffentlichen Aufgaben gewählt. Entscheidend ist somit, dass es sich um eine öffentliche Aufgabe handelt und nicht primär, wer ausführt. Der verankerte Gegenrechtsgedanke für den Inlandbereich kann uns allerdings nur recht sein. Die sehr weite, umfassende Definition der dem Submissionsgesetz wie auch der Interkantonalen Vereinbarung unterstellten Auftraggebenden entspricht übrigens dem zu erwartenden Verhandlungsabschluss zwischen der Schweiz und der Europäischen Union betreffend den Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens.
Die Ausnahmen (den Beschaffungsregeln nicht unterstellt) stimmen mit WTO überein.
Die in der IVÖB in Artikel 7 1 festgehaltenen internationalen Schwellenwerte nach WTO bieten ausgiebig Diskussionsstoff, der in unserm Kanton voraussichtlich bei Erarbeitung der entsprechenden Verordnung abgehandelt wird. Es sei hier nur auf einen grundsätzlichen Unterschied in der Betrachtungsweise des WTO und der in der Schweiz herrschenden Praxis hingewiesen: Die Optik des WTO wie übrigens auch der EU läuft auf die in andern Ländern bei der öffentlichen Hand offensichtlich weitverbreitete Usanz der Auftragserteilung an General- oder Totalunternehmer. Daher sind die Schwellenwerte anders zu verstehen als das, was in der Schweiz mit der üblichen Mischung von Eigenleistungen und Vergabe von Einzelaufträgen sinnvoll ist. Um ungewollte, negative Effekte beim Vollzug des WTO-Übereinkommens zu vermeiden, ist eine Interpretation bzw. eine zusätzliche Regelung (Bagatellklausel) notwendig. Wenn ein Bauwerk voraussichtlich den WTO-Schwellenwert von 9.575 Millionen Franken erreicht, so müsste ohne korrigierende Interpretation jede Detailarbeit, und sei es auch nur eine winzige Kleinigkeit die in der Regel vernünftigerweise als Direktauftrag (Freihändiges Verfahren) erteilt wird, international ausgeschrieben werden. Sinnvollerweise wird das Interkantonale Organ nach (IVÖB) Artikel 7 2 (in Verbindung mit Artikel 6 2 ) im Sinne einer Bagatellklausel Schwellenwerte für Einzelaufträge festlegen.
Im übrigen basiert die Interkantonale Vereinbarung (wie auch die WTO-Übereinkunft) auf den in Kapitel IV. 1 dargestellten Grundsätzen eines modernen Vergabewesens.
Vergabeverfahren
Für die Vergabe sind in der Interkantonale Vereinbarung das Offene, das Selektive sowie das Freihändige Verfahren vorgesehen. Das in unserm Gesetzesentwurf vorgesehene Einladungsverfahren ist bisher erst als protokollarische Empfehlung der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz erschienen. Im übrigen entsprechen die Bestimmungen über das Vergabeverfahren jenen, welche in unserm Gesetzesentwurf in § 7 bis § 23 vorgesehen sind. Diese lassen sich mit den allgemeinen Grundsätzen Öffentlichkeit, Transparenz und Gleichbehandlung bzw. Nichtdiskriminierung zusammenfassen.
Rechtsschutz
Die Bestimmungen der Interkantonalen Vereinbarung stimmen sowohl mit der WTO-Übereinkunft als auch mit unserm Gesetzesentwurf überein. Als wesentlich hervorzuheben ist: Alle Verfahrensschritte müssen mit justitiablen Entscheiden an die Anbieter mitgeteilt werden. Grundsätzlich kommt einer Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu, es sei denn, die Beschwerdebehörde erteile die aufschiebende Wirkung aufgrund einer entsprechenden Begründung, sofern keine andern schützenswerten Interessen entgegenstehen. Die Beschwerdeführung ist mit Auflagen verbunden mit dem Ziel, dass nur echte und keine taktischen Beschwerden eingereicht werden. Schliesslich werden die Kantone zur Einhaltung der Vereinbarung und zur Vorsehung von Sanktionen bei Zuwiderhandlung verpflichtet.
Beitritt und Austritt
Nach Artikel 20 1 kann jeder Kanton der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen beitreten, indem er seine Beitrittserklärung dem interkantonalen Organ übergibt, welches seinerseits die Mitteilung darüber an den Bund weiterleitet. Ein Austritt kann unter Beobachtung einer sechsmonatigen Kündigungsfrist auf das Ende eines Kalenderjahres erfolgen; dieser ist dem Bund anzuzeigen.