Gesetz Beschaffungswesen (IVÖB)

Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-078 vom 21. April 1998


Gesetz Beschaffungswesen (IVÖB)


Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen




3 Neue Rahmenbedingungen

3.1 WTO-Übereinkommen, Übersicht


Die mehrjährigen Verhandlungen zum Abkommen der Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens ( G eneral A greement on T ariffs and T rade = GATT) wurden am 15. Dezember 1993 in Genf abgeschlossen. Die Schlussakte wurde am 15. April 1994 von 111 Ländern in Marrakesch, Marokko, unterzeichnet. Es sind dies die Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation W orld T rade O rganisation = WTO , welche am 1. Januar 1995 an Stelle des GATT getreten ist.


Aus diesen Verhandlungen der Uruguay-Runde sind mehrere multilaterale Abkommen und Vereinbarungen hervorgegangen, welche von der Bundesversammlung am 16. Dezember 1994 genehmigt wurden. Dieser Bundesbeschluss unterstand dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Bei Ablauf der Referendumsfrist vom 27. März 1995 war das ergriffene Referendum nicht zustandegekommen. Flankierend zu diesen multilateralen Abkommen wurden auch eine Reihe plurilaterale Übereinkommen modifiziert. Dazu gehört auch das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen vom 24. Dezember 1979 (Fassung vom 2. Februar 1987), welches von den Eidgenössischen Räten ebenso am 16. Dezember 1994 genehmigt wurde. Dieses unterstand allerdings - anders als die multilateralen Abkommen - nicht dem Referendum. Ab dem 1. Januar 1996 sind sämtliche plurilaterale und multilaterale Vereinbarungen Anwendung in Kraft.




3.2 WTO - Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen


Die Schwerpunkte des WTO-Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen lassen sich wie folgt zusammenfassen (vgl. dazu auch Beilage 3) :


- Inländerbehandlung und Nichtdiskriminierung (Art. III) auf Basis des Reziprozitätsprinzips. Dabei sind die drei Termini wie folgt zu verstehen:


Der Begriff Inländerbehandlung meint gleiche Behandlung von inländischen und ausländischen Anbietenden. Nichtdiskriminierung bedeutet gleiche Behandlung der ausländischen Anbietenden untereinander. Mit dem Festhalten der Reziprozität wird deutlich markiert, dass die Gewährung von Gegenrecht vorausgesetzt wird.


- Ausdehnung des Übereinkommens neu auf Dienstleistungen (gemäss Anhang I Annex 4 und 5).


- Beschreibung der Beschaffungsstellen (Anhang I, Annex 1 - 3), bei welchen neu auch Kantone, sowie sämtliche Stufen der öffentlichen Hand in den Bereiche Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung unterstellt sind. Dabei werden Schwellenwerte als Vorgabe nach Auftraggebenden und Art des Geschäftes, ab Erreichen derer ein öffentliches Vergabeverfahren anzuwenden ist, auf internationaler Ebene wie folgt vorgegeben:


1) Die Schwellenwerte werden im WTO-Übereinkommen in Sondererziehungsrechten (SZR) angegeben, die periodisch in die jeweilige Landeswährung umgerechnet werden.




Weiter sind recht detaillierte Regelungen zu finden über:


- Auftragsbewertung im Hinblick auf die massgebenden Schwellenwerte (Art. II);


- Vergabeverfahren (Art. VII, Art. XIII - XVIII, IX und X);


- Qualifikation der Anbietenden (Art. VIII);


- Fristen (Art. XI);


- Vergabeunterlagen (Art. IX und XII);


- und den (zu schaffenden) Rechtsschutz (Art. XIX ff).


Das WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen von Bund und Kantonen ist (Bundesverfassung Art. 3, Kompetenzregelung) selbständig umzusetzen.




3.3 Bilaterale Beziehungen zur Europäischen Union


Die Schweiz und die Europäische Union (EU) haben Verhandlungen aufgenommen, die in verschiedenen Fragen von gemeinsamen Interessen zu bilateralen Abkommen führen sollen. Mit zum Verhandlungspaket gehört auch der Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens. Die Verhandlungen sind im Gang; wo notwendig, hat der Bund von den Kantonen ein entsprechendes Verhandlungsmandat erhalten. Im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens liegt ein Verhandlungsergebnis zur Unterschrift vor, das im wesentlichen den heute geltenden europäischen Richtlinien (acquis communeautaire) entspricht. Dabei werden Kantone und Gemeinden als Direktbetroffene miteinbezogen sein.




3.4 Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen


Bis auf wenige Ausnahmen im Nationalstrassenbau wurde bisher das Vergabewesen des Bundes durch Verordnungen geregelt. Im Hinblick auf die Ratifizierung des WTO-Abkommens hat der Bund eine Reihe von Gesetzen zur Annahme oder Anpassung vorbereitet. Dazu gehört auch das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BÖB), welches von der Bundesversammlung ebenfalls am 16. Dezember 1994 angenommen wurde. Die Referendumsfrist lief unbenutzt ab; dieses Gesetz wurde auf den 1. Januar 1996 in Kraft gesetzt. Die vorgesehenen Rechtsschutzmassnahmen drängen eine Regelung auf Gesetzesstufe auf; zudem ist es angezeigt, die wichtigsten Vergaberegeln ebenso auf dieser Stufe zu regeln. Dieses Gesetz regelt grundsätzlich nur die Vergaben des Bundes.




3.5 Bundesgesetz über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz)


Die Botschaft zum Bundesgesetz über den Binnenmarkt wurde vom Bundesrat am 23. November 1994 den Eidgenössischen Räten übermittelt. Die Vorbereitungen dazu sind Bestandteil des ersten Massnahmenpaketes, das der Bundesrat in seiner Botschaft vom Februar 1993 als Folgeprogramm nach der Ablehnung des Beitritts der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum angekündigt hatte; diese sind somit vor dem Abschluss der Uruguay-Runde der WTO angelaufen. Das Binnenmarktgesetz ist als Rahmengesetz konzipiert und gibt die Grundsätze vor, welche die Funktionsweise des Binnenmarktes erst ausmacht.


Im Vordergrund steht der Abbau von protektionistischen Wettbewerbsschranken primär auf kommunaler und kantonaler Ebene, zum Teil auch im Bundesrecht. Mit dem freien Marktzugang soll die Wettbewerbsfähigkeit unserer Wirtschaft gestärkt werden. Vorhandene Mobilitätsschranken sollen abgebaut und die wirtschaftlichen Aktivitäten über die Gemeinde- bzw. Kantonsgrenzen hinweg sollen gefördert werden. Trotz der unbestrittenen Zielsetzung (Harmonisierung, Marktöffnung) des Gesetzesentwurfes bestehen insbesondere wegen des Eingriffes in kommunale und kantonale Belange verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Bundesgesetz. Nebst Eingriffen in die Souveränität der Kantone nach Art. 3 der Bundesverfassung wird damit das Subsidiaritätsprinzip strapaziert. Quasi als Konzession wird die Subsidiarität in den Bereichen öffentliches Beschaffungswesen und Anerkennung von Fähigkeitsausweisen insofern gewährleistet, als dass Bestimmungen interkantonaler Vereinbarungen gegenüber dem Gesetz Vorrang haben, sofern diese die Minimalanforderungen des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt erfüllen. Das Binnenmarktgesetz wurde von den Eidgenössischen Räten am 6. Oktober 1995 beschlossen; die Referendumsfrist lief am 15. Januar 1996 unbenützt ab. Die Inkraftsetzung durch den Bundesrat ist per 1. Juli 1996 erfolgt. Bis zum 30. Juni 1998 läuft eine Übergangsfrist zur formalen Anpassung der kantonalen Bestimmungen betreffend Umsetzung bzw. Einführung der Justitiabilität (Beschwerdewesen, Rechtsschutz).


Zentraler Punkt im hier zu behandelnden Zusammenhang ist die Ausdehnung der WTO-Bestimmungen betreffend Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung auf das Inland. Nachdem sich die WTO nicht mit der Inländerdiskriminierung befasst, regelt somit das Binnenmarktgesetz exakt diesen Bereich: Anbieterinnen und Anbieter aus der Schweiz sollen sich ohne irgendwelche Benachteiligungen an sämtlichen kommunalen und kantonalen Beschaffungen beteiligen können, wie bereits den ausländischen Anbietern zugesichert ist. Dies bedeutet für die Kantone, dass sie nebst der Regelung des ureigensten Bereiches dafür zu sorgen haben, dass die Einhaltung der neuen Bestimmungen durch die Gemeinden sichergestellt ist. Für die praktische Durchführung heisst dies, die Gemeinden sind (sofern dies nicht wie in einigen andern Kantonen bereits geschehen ist) den WTO- und Binnenmarkt-tauglichen kantonalen Submissionsgesetzen zu unterstellen. Dabei kann nicht häufig genug betont werden, dass der Vollzug des kantonalen Submissionsgesetzes primär Aufgabe der jeweiligen Vergabestelle (somit auch jener der Gemeinden) selbst ist.




3.6 Gegenrechtsvereinbarungen


Bereits in der ersten Hälfte des Jahres 1993 kam die Idee auf, mit recht spontanen Massnahmen dem Gedanken des Binnenmarktes für öffentliche Beschaffungen nachzuleben. Bezeichnenderweise gingen die Aktivitäten vom Kanton Aargau, einem Grenzkanton mit liberaler Tradition aus.


Diese Gegenrechtsvereinbarungen sind eindeutig als vorübergehende Massnahmen im Sinne eines ersten Schrittes zur vollständigen Liberalisierung angelegt. Dies zeigen auch einige ungeregelte Bereiche, bei welchen vorläufig allfällige kleinere Ungleichheiten in Kauf genommen werden: Es sind häufig noch keine einheitlichen bzw. gemeinsamen Schwellenwerte festgelegt. Die Anwendungsgebiete weichen noch voneinander ab: zum Teil geht es nur um Bauaufträge, zum Teil bis hin zu allen Aufträgen aller Direktionen (bzw. Departemente). Die Gemeinden wurden meistens ausgeklammert. Schliesslich wurde damals im Zeichen des pragmatischen Vorgehens folgerichtig auch noch kein Rechtsschutz vorgesehen.


Der Kanton Basel-Landschaft nahm anfänglich gegenüber diesen Gegenrechtsvereinbarungen eine eher zurückhaltende Stellung ein. Dies in der Meinung, unsere liberale Praxis bedürfe keiner formalen Ergänzungen, die dann doch keine relevanten Veränderungen bei der täglichen Arbeit mit sich bringen. Wir mussten jedoch einsehen, dass es hier um eine Massnahme der Vertrauensbildung, um den Aufbau gegenseitigen Goodwills über die Verwaltungstätigkeit hinaus ging.




3.7 Gegenrechtsvereinbarungen mit anderen Kantonen


Die Beschreibung des auslösenden Kantons Aargau trifft mit "Grenzkanton mit liberaler Tradition" auch auf unseren Kanton zu. So wurde denn bereits im Spätsommer 1993 eine Gegenrechtsvereinbarung mit dem Kanton Aargau abgeschlossen, was die 2. Gegenrechtsvereinbarung zwischen Kantonen über das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz insgesamt darstellte. Danach folgten weitere Vereinbarungen:


- per 1. April 1994 mit dem Kanton Zug;


- per 8. April 1994 eine multilaterale Vereinbarung mit den Kantonen Aargau, Bern, Basel-Stadt und Solothurn;


- per 1. September 1994 mit dem Kanton Schwyz;


- per 1. Dezember 1994 mit dem Kanton Appenzell A.Rh.;


- per 1. November 1996 mit dem Kanton Jura;


- per 1. Dezember 1996 mit dem Kanton Zürich.


Mit weiteren Kantonen wurden Gespräche geführt; nach Bekanntwerden bzw. Inkrafttreten des Binnenmarktgesetzes im Sommer 1996 resultieren daraus allerdings keine weiteren konkreten Vereinbarungen. Aufgrund der sinkenden Bedeutung der Gegenrechtsvereinbarungen mit dem Inkrafttreten des Binnenmarktgesetzes wird in diesem Bereich mittlerweilen von keiner Seite mehr allzu grosse Initiative erwartet. Eines ist den meisten dieser Gegenrechtsvereinbarungen unter Kantonen gemeinsam: die Tätigkeitsbereiche der Gemeinden wurden bewusst ausgeklammert. Beim bisherigen Vollzug des Binnenmarktgesetzes (auf Kantonsebene) erwiesen sich die abgeschlossenen Gegenrechtsvereinbarung als nützlich.




3.8 Gegenrechtsvereinbarung mit dem Land Baden-Württemberg


Bereits per Ende April 1994 wurde mit dem Land Baden-Württemberg eine entsprechende Gegenrechtsvereinbarung abgeschlossen. Dies nicht zuletzt auf Drängen der Deutschen Seite vor folgendem Hintergrund: In Deutschland, insbesondere im Land Baden-Württemberg, sind viele Schweizer Firmen tätig. Von deutscher Seite her wird dabei nicht differenziert, aus welchem Kanton und ob es sich um eine Schweizer Firma mit grenzüberschreitender Tätigkeit oder um eine Deutsche Firma in schweizerischem Besitz handelt. Es wird ganz einfach registriert, dass auf dem Baumarkt, insbesondere in Baden-Württemberg, Schweizer Firmen stark im Geschäft sind. Dies löste in Anbetracht der regionalen Beschäftigungslage etwelchen Unmut aus. Bald tauchte das Argument auf, Deutsche Firmen erhielten keinen Zugang zum schweizerischen Markt, würden also diskriminiert. Die Hinweise auf unsere liberale Praxis stiess nicht auf Gehör. Gemessen wird am Buchstaben! Mit einer entsprechenden Gegenrechtsvereinbarung konnte somit dem Diskriminierungsvorwurf und damit allfälligen Gegenmassnahmen vorläufig entgegengewirkt werden. Allerdings wird die Gegenrechtsvereinbarung ohne Anpassung der gesetzlichen Basis nur als befristete Massnahme akzeptiert. In der geltenden Submissionsverordnung Artikel 1 Absatz 2 sind diskriminierende Ausschreibungen effektiv explizite vorgesehen.




3.9 Gegenrechtsvereinbarung über die Vergabe von Arbeiten und Lieferungen im Bereich der originären Gemeindeaufgaben


Das Verhältnis zum Kanton Basel-Stadt ist seit jeher ein spezielles. Im Bereich öffentliche Vergaben machte der Kanton Basel-Stadt verständlicherweise geltend, dass im Stadtkanton aus administrativer Sicht die Gemeindeebene weitgehend fehlt und somit bei einer allfälligen Gegenrechtsvereinbarung ein Ganzes gegen ein Halbes eingetauscht werde. Aufgrund dieser Betrachtungsweise kam es mit dem Kanton Basel-Stadt zu getrennten Gegenrechtsvereinbarungen, nämlich getrennt nach den Kantonsaufgaben einerseits und den originären Gemeindeaufgaben andererseits. Als originäre Gemeindeaufgaben wurde definiert, was im schweizerischen Durchschnitt üblicherweise Aufgabe der Gemeinden ist. Dabei geht es um die Ausscheidung der Aufgaben der Verwaltung des Stadtkantons nach Kantons- und Gemeindeebene. Die Übereinstimmung zum Aufgabengebiet unserer Gemeinden wurde bisher nie in Frage gestellt und kann somit als gegeben angesehen werden.


Für das Gebiet der Gemeinden hat bekanntlich der Kanton aktuellerweise keine rechtliche Handhabe, daher musste im Frühjahr 1994 für eine praktikable Lösung eine neue Idee gefunden werden. Die Lösung der Aufgabenstellung sieht wie folgt aus: Die beiden Kantone schliessen zusammen über den Bereich der originären Gemeindeaufgaben eine Vereinbarung ab. Kernpunkte bilden die einzuhaltenden Grundsätze sowie die laufende Bekanntgabe aller Gemeinden, für welche die Gegenrechtsvereinbarung anwendbar ist. Die Gemeinden ihrerseits wurden angefragt, ob sie aus diesem Anlass eine Vereinbarung mit dem Kanton abschliessen wollen, in welcher sie sich aus eigenem Antrieb auf „die Einhaltung liberaler Grundsätze bei der Vergabe von Arbeiten und Lieferungen" verpflichten. Dabei bilden Transparenz und Gegenrecht Schwerpunkte. Die entsprechende Gegenrechtsvereinbarung wurde von den beiden Kantonen per Ende Juni 1994 unterzeichnet. Von dieser Möglichkeit, sich im Sinn einer Gegenrechtsvereinbarung auf diese liberalen Grundsätze zu verpflichten, haben bisher (Stand Juni 1997) 29 Gemeinden Gebrauch gemacht. Für die restlichen Gemeinden steht die Möglichkeit zum Vereinbarungsabschluss nach wie vor jederzeit offen.




3.10 Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen


Am 25. November 1994 hat die Konferenz der kantonalen Volkswirtschaftsdirektoren (VDK) und die Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz (BPUK) in einer ausserordentlichen, gemeinsamen Plenarversammlung beschlossen, eine Interkantonale Vereinbarung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (IVÖB) den Kantonen zum Beitritt vorzulegen. Die Vereinbarung hat die Schwerpunkte: Liberalisierung und Harmonisierung des Beschaffungswesens unter den Kantonen, Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft, Umsetzung von WTO-Abkommen und Binnenmarktgesetz. Vorweg sollten mindestens teilweise auch zu erwartende Ergebnisse aus den Verhandlungen mit der EU antizipiert werden. Diese Interkantonale Vereinbarung ist Bestandteil dieser Vorlage und wird unter Kapitel VIII. (Beitritt zu Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen) ausführlich behandelt.



Back to Top