1998-20
Landrat / Parlament || Vorlage 1998-020 vom 27. Januar 1998
über die Offenlegung der Interessenbindungen der Mitglieder des Regierungsrates und der führenden Mitglieder der Justiz
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
Inhalt
IV. Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens
V. Stellungnahme des Regierungsrates
Vorstoss 1992-100 von Peter Brunner, SD
I. Ausgangslage
Landrat Peter Brunner reichte am 27. April 1992 die von drei Landräten mitunterzeichnete Motion 92/100 betreffend Offenlegung der Interessenbindungen der Baselbieter Regierungsräte und Richter ein (Beilage 1). Darin wird sinngemäss verlangt, dass die Mitglieder des Regierungsrates und die führenden Mitglieder der Justiz ihre Mitgliedschaften in privaten, wirtschaftlichen oder militärischen Organisationen und Verbänden sowie familiäre Verknüpfungen offenlegen.
In der Begründung der Motion wird ausgeführt, dass von den Mitgliedern der Exekutive, der Verwaltung und der Justiz eine möglichst unabhängige Vollzugspolitik beziehungsweise Rechtsprechung erwartet werde. Da es eine wirklich unabhängige Politik aber nie geben werde, sei auch für die Mitglieder des Regierungsrates und der Justiz eine Offenlegung der Interessenbindungen wünschbar. Wie die Vergangenheit gezeigt habe, könnten Regierungsräte Mitglieder militärischer Geheimorganisationen sein, privat aber auch verschiedenen Interessenorganisationen wie zum Beispiel dem Kiwanis Club, Lions Club und Rotary Club sowie verschiedensten Logen usw. angehören. Transparenz schaffe Vertrauen und Klarheit. In diesem Sinne sei nicht nur für die Mitglieder des Landrates, sondern auch für die Regierungsräte und die führenden Mitglieder der Justiz wünschbar, dass Mitgliedschaften in privaten, wirtschaftlichen oder militärischen Organisationen und Verbänden aber auch familiäre Verknüpfungen offen dargelegt werden.
Der Landrat behandelte den Vorstoss an seiner Sitzung vom 13. Mai 1993. Nachdem der Motionär auf den Einbezug der Mitgliedschaften in privaten Organisationen und Verbänden und von familiären Verknüpfungen unter die Offenlegungspflicht verzichtet hatte, überwies der Landrat die Motion in geänderter Form (Streichung der Elemente "privat" und "familiär") an den Regierungsrat. Aus der Überweisung ergibt sich folgender Auftrag an den Regierungsrat:
Ausarbeitung einer Vorlage über den Erlass von gesetzlichen Bestimmungen, mit denen die Mitglieder des Regierungsrates und die führenden Mitglieder der Justiz verpflichtet werden, Mitgliedschaften in wirtschaftlichen und militärischen Organisationen und Verbänden offenzulegen.
II. Besteht auf Bundesebene und in anderen Kantonen für Regierungs- und Gerichtsmitglieder die Pflicht zur Offenlegung der Interessenbindungen ?
1. Bund
Die Bundesverfassung und die Bundesgesetzgebung enthalten keine Bestimmung, welche die Mitglieder des Bundesrates und die Mitglieder des Bundesgerichts zur Offenlegung der Interessenbindungen verpflichten würde. Auch der sich zur Zeit in der parlamentarischen Beratung befindende Entwurf für eine revidierte Bundesverfassung sieht solches nicht vor. Der Verzicht auf eine Offenlegungspflicht für den Bundesrat und das Bundesgericht liegt wohl darin begründet, dass es sowohl den Bundesrats- als auch den Bundesgerichtsmitgliedern untersagt ist, einen anderen Beruf oder ein Gewerbe auszuüben; ausserdem dürfen sie bei Körperschaften beziehungsweise Vereinigungen oder Anstalten, die einen Erwerb bezwecken, nicht die Stellung von Direktoren oder Geschäftsführern oder von Mitgliedern der Verwaltung, der Aufsichtsstelle oder der Kontrolle einnehmen (vgl. Artikel 31 des Bundesgesetzes über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung [SR 172.010] und Artikel 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege [SR 173.110]).
Im Gegensatz zu den Mitgliedern des Bundesrates und des Bundesgerichts besteht für die Mitglieder der Bundesversammlung seit 1985 eine detaillierte Regelung betreffend Offenlegung ihrer Interessenbindungen (vgl. Artikel 3bis ff. des Bundesgesetzes über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse [SR 171.11]).
2. Kantone
Die Mitglieder des Regierungsrates sind einzig im Kanton Zug und im Kanton Nidwalden zur Offenlegung der Interessenbindungen verpflichtet (§ 4 des Gesetzes des Kantons Zug vom 1.2.1990 über die Rechtsstellung der Mitglieder des Regierungsrates und § 29 der Verordnung des Landrates des Kantons Nidwalden vom 24.6.1992 über die Organisation und die Geschäftsführung des Regierungsrates und der Kantonsverwaltung). Im Unterschied zu den meisten anderen Kantonen ist aber das Regierungsamt in diesen beiden Kantonen nicht als Vollamt ausgestaltet. Deshalb ist es den Mitgliedern des Regierungsrates in den Kantonen Zug und Nidwalden grundsätzlich gestattet, einer nebenberuflichen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Unvereinbar mit dem Regierungsamt in diesen beiden Kantonen sind allerdings unter anderem die Vertretung von Klienten vor Gerichten und Verwaltungsbehörden des Kantons und der Gemeinden, regelmässige und erhebliche Geschäftsbeziehungen mit dem Kanton sowie Verwaltungsrats-, Geschäftsführungs- und Kontrollstellenmandate von Domizilgesellschaften etc. (vgl. § 3 des Gesetzes des Kantons Zug über die Rechtsstellung der Mitglieder des Regierungsrates) respektive leitende Aufgaben in einem vom Regierungsrat beaufsichtigten öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Unternehmen oder die Übernahme von Mandaten gegen den Kanton etc. (vgl. § 34 der Verordnung des Landrates des Kantons Nidwalden über die Organisation und die Geschäftsführung des Regierungsrates und der Kantonsverwaltung). Da bei einer grundsätzlich erlaubten nebenberuflichen Erwerbstätigkeit von Regierungsmitgliedern Kollisionen zwischen Amts- und Berufsinteressen auftreten können, erweist sich die in den Kantonen Zug und Nidwalden bestehende Offenlegungspflicht für Regierungsmitglieder als sachlich gerechtfertigt. Dagegen existiert bis heute in keinem Kanton, in dem das Regierungsamt ein Vollamt darstellt, eine Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Regierungsrates.
Die Mitglieder der Gerichte sind in keinem Kanton verpflichtet, ihre Interessenbindungen offenzulegen. Im Kanton Zürich wurde im Jahr 1993 eine Motion an den Regierungsrat überwiesen, mit der verlangt wird, „dass nicht vom Volk gewählte nebenamtliche Richter/innen und Ersatzrichter/innen sowie Kandidaten/innen ihr Wahlorgan ... schriftlich über ihre Interessenbindungen unterrichten müssen." Nach Auskunft der Direktion des Innern des Kantons Zürich, die mit der Bearbeitung der Motion befasst ist, hat der Regierungsrat noch keine entsprechende Vorlage an den Kantonsrat verabschiedet.
III. Entwurf eines Gesetzes über die Offenlegung der Interessenbindungen der Mitglieder des Regierungsrates und der präsidierenden Personen der Gerichte
1. Einleitung
Die Kantonsverfassung bestimmt, dass die Mitglieder des Landrates ihre Verpflichtungen gegenüber Interessenorganisationen offenlegen müssen (vgl. § 62 Absatz 2 KV und die Konkretisierung dieses Grundsatzes in § 5 des Landratsgesetzes, LRG; SGS 131). Für die Mitglieder des Regierungsrates und die Mitglieder der Gerichte enthält die Kantonsverfassung keine solche Regelung. Trotz einlässlicher Diskussionen über die Einführung einer Offenlegungspflicht für die Parlamentsmitglieder wurde bei den Beratungen des Verfassungsrates über den Entwurf einer neuen Kantonsverfassung die Frage, ob die Offenlegungspflicht allenfalls auch für die Mitglieder der Exekutive und der Judikative gelten sollte, nicht aufgeworfen (vgl. die Protokolle der Beratungen in der Sachkommission 3 des Verfassungsrates und im Plenum des Verfassungsrates). Der Verfassungsrat ging anscheinend davon aus, dass kein sachlicher Grund dafür besteht, die für die Landratsmitglieder geltende Offenlegungspflicht auf die Regierungs- und Gerichtsmitglieder zu übertragen.
Mit der Überweisung der Motion 92/100 wurde indessen der Regierungsrat beauftragt, gesetzliche Bestimmungen auszuarbeiten, mit denen die Mitglieder des Regierungsrates sowie die führenden Mitglieder der Justiz verpflichtet werden, Mitgliedschaften in wirtschaftlichen und militärischen Organisationen und Verbänden offenzulegen. Gestützt auf diesen Auftrag wird nachfolgend der Entwurf für ein „Gesetz über die Offenlegung der Interessenbindungen der Mitglieder des Regierungsrates und der präsidierenden Personen der Gerichte" vorgelegt (vgl. Beilage 2). In diesem Entwurf sind einerseits eine neue Bestimmung über die Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Regierungsrates im Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz) und andrerseits eine neue Bestimmung über die Offenlegungspflicht für die präsidierenden Personen der Gerichte im Gesetz betreffend die Organisation der richterlichen Behörden (Gerichtsverfassungsgesetz) vorgesehen.
2. Entwurf einer Änderung des Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Gerichtsverfassungsgesetzes
2.1. Änderung des Verwaltungsorganisationsgesetzes (SGS 140):
neu: § 13a Offenlegung der Interessenbindungen
1 Die Mitglieder des Regierungsrates unterrichten die Landeskanzlei bis zum Amts- antritt schriftlich über die Mitgliedschaft in wirtschaftlichen und militärischen Organi- sationen.
2 Änderungen sind der Landeskanzlei laufend bekanntzugeben.
3 Die Landeskanzlei legt das Verzeichnis über die Interessenbindungen öffentlich auf.
2.2. Änderung des Gerichtsverfassungsgesetzes (SGS 170):
neu: § 23 ter Offenlegung der Interessenbindungen
1 Die präsidierenden Personen der Gerichte unterrichten die Landeskanzlei bis zum Amtsantritt schriftlich über die Mitgliedschaft in wirtschaftlichen und militärischen Organisationen.
2 Änderungen sind der Landeskanzlei laufend bekanntzugeben.
3 Die Landeskanzlei legt das Verzeichnis über die Interessenbindungen öffentlich auf.
3. Kommentierung der Gesetzesänderungen
Absatz 1 (beider Änderungsentwürfe): Im Sinne der Motion wird eine Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Regierungsrates und die führenden Mitglieder der Justiz statuiert. Als führende Mitglieder der Justiz sind die präsidierenden Personen der kantonalen Gerichte zu betrachten, da ihnen die Leitung des jeweiligen Gerichts obliegt. Sie sitzen dem Gericht vor und vertreten es nach aussen, sind für den ordnungsgemässen Geschäftsgang und die Personalführung besorgt, üben die Verfahrensleitung aus, nehmen im Anschluss an die Gerichtsverhandlung die mündliche Urteilsverkündung und -begründung vor und unterzeichnen (neben der Gerichtsschreiberin oder dem Gerichtsschreiber) das schriftlich ausgefertigte Urteil.
Die Verbände werden nicht speziell erwähnt, da sie im weiten Begriff "Organisationen" miteingeschlossen sind. Unter die wirtschaftlichen Organisationen fallen beispielsweise der Gewerbeverband, der Hauseigentümerverband, der Gewerkschaftsbund und der Mieterverband. Nicht zu den wirtschaftlichen Organisationen gehören Vereinigungen wie der Kiwanis Club, der Lions Club oder der Rotary Club, welche gesellschaftliche und ideelle Zwecke verfolgen. Nach Auskunft der Landeskanzlei enthält auch das Register über die Interessenbindungen der Landratsmitglieder keine diesbezüglichen Eintragungen.
Zu den militärischen Organisationen sind beispielsweise die Offiziersgesellschaft, der Unteroffiziersverein, der Feldweibelverein oder der Fourierverband zu zählen. Die in der Motionsbegründung erwähnten militärischen Geheimorganisationen wurden gemäss Auskunft des Eidgenössischen Militärdepartements per Mitte des Jahres 1993 aufgrund eines Beschlusses des Bundesrates aufgelöst und existieren somit nicht mehr.
Abgesehen davon, dass dies mit der Motion nicht verlangt wird, fällt eine Verpflichtung zur Offenlegung der beruflichen Tätigkeit und des Arbeitgebers, wie sie gemäss § 5 Absatz 1 Buchstabe a LRG für die Landratsmitglieder gilt, für die Mitglieder des Regierungsrates ausser Betracht, da sie gemäss Kantonsverfassung neben ihrem Regierungsmandat keine bezahlte private Tätigkeit ausüben dürfen (vgl. § 72 Absatz 1 erster Satz KV). Gleiches gilt für die Pflicht zur Offenlegung allfälliger Mitgliedschaften in den Leitungs- und Aufsichtsgremien wirtschaftlicher Unternehmungen (vgl. § 5 Absatz 1 Buchstabe b LRG), da die Mitglieder des Regierungsrates nach der Kantonsverfassung in Erwerbsunternehmungen nur als Vertreter des Kantons tätig sein dürfen (vgl. § 72 Absatz 1 zweiter Satz KV). Vertritt ein Regierungsmitglied den Kanton in einer solchen Unternehmung, so wird dieses Mandat im Amtskalender publiziert (vgl. den Amtskalender 1996-1998, S. 143 ff.).
Die präsidierende Person des Obergerichts darf gemäss ausdrücklicher Gesetzesvorschrift kein anderes Amt bekleiden, keinen Nebenberuf betreiben und nicht Mitglied des Verwaltungsrates oder der Direktion einer Erwerbsgesellschaft sein (vgl. § 8 des Gesetzes vom 28. Juni 1897 betreffend Änderungen in der Organisation des Obergerichts und der Aufsicht über die Schuldbetreibung und Konkurs, SGS 171). Für die präsidierenden Personen des Verwaltungsgerichts, der Bezirksgerichte und der anderen kantonalen Gerichte besteht keine analoge Vorschrift. Zum einen führt aber das Gerichtsverfassungsgesetz in umfassender Weise auf, in welchen Fällen Gerichtsmitglieder in den Ausstand treten müssen (vgl. die §§ 21 f. GVG). Es ist davon auszugehen, dass die Richterinnen und Richter der Ausstandspflicht konsequent nachleben und deshalb Interessenkollisionen weitestgehend ausgeschlossen werden können. Zum andern legt das Beamtengesetz (BtG, SGS 150), dem auch die Richterinnen und Richter unterstehen, in § 19 Absatz 1 klar fest, dass Nebenbeschäftigungen mit der Amtsausübung unvereinbar sind, wenn sie die Amtstätigkeit nachteilig beeinflussen. Da gemäss § 19 Absatz 2 BtG entgeltliche Nebenbeschäftigungen einer Bewilligung bedürfen, darf vorausgesetzt werden, dass die Bewilligung vom zuständigen Gericht verweigert wird, falls die beantragte Nebenbeschäftigung zu einer Beeinträchtigung der richterlichen Tätigkeit führen könnte.
Die Absätze 2 und 3 (beider Änderungsentwürfe) lauten jeweils gleich wie jene in § 5 LRG.
IV. Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens
Das Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf einer Landratsvorlage führte zu einem deutlichen Resultat. Nur die Schweizer Demokraten befürworten den Erlass eines neuen Gesetzes über die Offenlegung der Interessenbindungen der Mitglieder des Regierungsrates und der präsidierenden Personen der Gerichte. In allen anderen Stellungnahmen, die sich inhaltlich zur Vernehmlassungsvorlage äusserten, wird die Schaffung von gesetzlichen Bestimmungen, nach denen die Regierungsmitglieder und die präsidierenden Personen der Gerichte zur Offenlegung allfälliger Mitgliedschaften in wirtschaftlichen und militärischen Organisationen verpflichtet wären, als überflüssig abgelehnt. Zahlreiche Vernehmlassungsadressaten verzichteten ausdrücklich oder stillschweigend auf eine Stellungnahme.
1. Politische Parteien
Die SD sind für Eintreten und Zustimmung zum Gesetzesentwurf. Dagegen bezeichnen die CVP, die FDP und die SVP ein solches Gesetz als unnötig und lehnen es ab. Die SP teilte mit, dass sie aufgrund ihrer Prioritätensetzung derzeit keine Stellung zur Vernehmlassungsvorlage beziehen könne. Die übrigen Parteien verzichteten stillschweigend auf eine Stellungnahme.
2. Verbände
Die Arbeitsgemeinschaft Basellandschaftlicher Beamtenverbände und die Handelskammer beider Basel sehen ebenfalls keine Notwendigkeit für eine gesetzliche Regelung. Der Verband der Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten, der Verband der Gemeindeschreiber und -Verwalter sowie der Gewerbeverband teilten ihren Verzicht auf eine Stellungnahme mit, weil die Frage einer allfälligen Offenlegungspflicht für Regierungs- und Gerichtsmitglieder für sie nicht relevant sei.
3. Gerichte
Das Obergericht erachtet die Einführung einer gesetzlichen Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Regierungsrates und die präsidierenden Personen der Gerichte als sachlich unnötige Massnahme. Es vertritt die Auffassung, dass die gesetzlichen Bestimmungen über die richterliche Ausstandspflicht und das Verbot von Nebenbeschäftigungen, welche die Amtstätigkeit negativ beeinflussen, ausreichend Gewähr dafür bieten, dass bei den präsidierenden Personen der Gerichte keine Interessenkollisionen zwischen Berufs- und Amtsinteressen eintreten. Die Bezirksgerichte Arlesheim und Laufen, das Strafgericht sowie die Steuerrekurskommission teilen diese Auffassung, während die übrigen Gerichte stillschweigend auf eine Stellungnahme verzichteten.
4. Weitere Vernehmlassungsadressaten
Die Statthalterkonferenz lehnt die Schaffung eines Gesetzes über die Offenlegung der Interessenbindungen der Mitglieder des Regierungsrates und der präsidierenden Personen der Gerichte ab. Diese Ansicht vertritt auch die Landeskanzlei.
V. Stellungnahme des Regierungsrates
Die Motion geht von der Überlegung aus, dass die verfassungsmässige Offenlegungspflicht, wie sie den Mitgliedern des Landrates obliegt, auch für den Regierungsrat und die führenden Mitglieder der Gerichte gelten muss. Die landrätliche Offenlegungspflicht bezieht sich in erster Linie auf die haupt- oder nebenberuflichen Erwerbstätigkeiten. In diesem Punkt besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen den Mitgliedern des Regierungsrates und den Mitgliedern des Landrates. Die Kantonsverfassung schreibt ausdrücklich vor, dass die Mitglieder des Regierungsrates keine bezahlte private Tätigkeit ausüben dürfen und in Erwerbsunternehmungen nur als Vertreter des Kantons tätig sein können. Aus diesem Grund bleibt der wichtigste Bezugspunkt der Offenlegungspflicht, nämlich die Erwerbstätigkeit, im Gesetzesentwurf ausgeklammert. Über die Vertretungen, die den Mitgliedern des Regierungsrates in den Verwaltungsräten verschiedener Unternehmungen und in den Organen anderer Institutionen obliegen, informiert der Amtskalender. Die Zugehörigkeit von Mitgliedern des Regierungsrates zu Wirtschaftsverbänden oder zu Arbeitgeber/innen- und Arbeitnehmer/innenorganisationen wird spätestens im Wahlkampf bekannt, wo solche Mitgliedschaften in den Wahlprospekten und in den Vorstellungen durch die Medien dargestellt werden. Die Zugehörigkeit zu einer militärischen Organisation - wie etwa der Offiziersgesellschaft - dürfte demgegenüber nicht von derart grossem öffentlichem Interesse sein, dass sie die Einführung einer gesetzlichen Offenlegungspflicht in Form eines öffentlichen Verzeichnisses rechtfertigt. Eine gesetzliche Regelung, mit der die Mitglieder des Regierungsrates zur Offenlegung der Interessenbindungen verpflichtet werden, erweist sich damit als unnötig.
Die Gründe, die zur Ablehnung der Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Regierungsrates führen, beziehen sich grundsätzlich auch auf die präsidierenden Personen der Gerichte. Die Ausübung eines Nebenberufs und die Mitgliedschaft im Verwaltungsrat oder in der Direktion einer Erwerbsgesellschaft ist zwar alleine den präsidierenden Personen des Obergerichts durch eine Gesetzesbestimmung ausdrücklich untersagt (vgl. § 8 des Gesetzes betreffend Änderungen in der Organisation des Obergerichts und der Aufsicht über die Schuldbetreibung und Konkurs). Jedoch bieten die umfassende richterliche Ausstandspflicht sowie das Verbot von Nebenbeschäftigungen, welche die Amtstätigkeit nachteilig beeinflussen, Gewähr dafür, dass auch bei den präsidierenden Personen der anderen Gerichte keine Interessenkollisionen zwischen Berufsinteressen und Amtsinteressen eintreten.
Die Einführung der gesetzlichen Offenlegungspflicht für die Mitglieder des Regierungsrates und für die präsidierenden Personen der Gerichte erweist sich aufgrund der dargestellten rechtlichen und tatsächlichen Situation als sachlich unnötige und bürokratische Massnahme. Bemerkenswert ist, dass weder der Bund noch die Kantone eine Offenlegungspflicht für vollamtlich tätige Regierungsmitglieder oder für Richterinnen und Richter im Voll- oder Nebenamt kennen. Aus den geschilderten Gründen beantragt der Regierungsrat dem Landrat, auf den vorgelegten Gesetzesentwurf nicht einzutreten.
Der Regierungsrat beantragt dem Landrat:
1. Auf den Entwurf für ein Gesetz über die Offenlegung der Interessenbindungen der Mitglieder des Regierungsrates und der präsidierenden Personen der Gerichte nicht einzutreten.
2. Die Motion 92/100 betreffend Offenlegung der Interessenbindungen der Baselbieter Regierungsräte und Richter abzuschreiben.
Liestal, 27. Januar 1998
Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Schmid
der Landschreiber: Mundschin