1998-150

Landrat / Parlament || Vorlage 1998-150 vom 25. August 1998


Software für die Personal- und Lohnadministration / Antrag auf Bewilligung eines Verpflichtungskredites


Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen


Entwurf Landratsbeschluss

Ausgangslage

Mit der Einführung des neuen Personalgesetzes wird unter anderem die Personalverwaltung vom zentralen Personalamt in die Direktionen verlagert, was den Zielen des New Public Management entspricht, wonach die Sachbearbeitung möglichst nahe beim Kunden durchgeführt werden soll. Diese Dezentralisierung ist im Gang. Sie bringt den Direktionen Mehrarbeit, entlastet aber gleichzeitig das zentrale Personalamt. Im Sinne der Minimierung der dezentralen Zusatzbelastung und generell der Rationalisierung sollen möglichst wirkungsvolle und damit kostengünstige Abläufe zur Anwendung kommen, die es erlauben, die Personaladministration weiter zu professionalisieren und gleichzeitig von unnötiger Routinearbeit zu befreien. Diese Absicht kann mit modernen Mitteln der Datenverarbeitung unterstützt werden.


Die grosse Anzahl von verwalteten Personalverträgen (über 11'000) legt es nahe, eine einheitliche Form für ihre Bearbeitung zu entwickeln, um möglichst günstig arbeiten zu können. Gleichzeitig soll es möglich werden, bisher fehlende Instrumente für Auswertungen, für die Zusammenstellung statistischer Informationen, die immer mehr auch von ausserhalb der Verwaltung verlangt werden, für Simulationen von strukturellen Änderungen in der Kantonsverwaltung u.a.m. zur Verfügung zu stellen.


Von ausserhalb der Verwaltung werden auch immer mehr Anforderungen an die Qualität der Personaladministration gestellt (1) ; es ist deshalb naheliegend, trotz der Dezentralisierung der Personalverwaltung in einigen Bereichen zentrale Bearbeitungsmöglichkeiten beizubehalten und vor allem Auswertungsmöglichkeiten zu schaffen.


Deshalb ist für die Personalverwaltung eine zweckmässige Abwicklungsbasis, also eine EDV-Lösung bereitzustellen, die grundsätzlich von der ganzen Kantonsverwaltung angewandt werden kann, die der ganzen Kantonsverwaltung die Arbeit zu erleichtern imstande ist und die sowohl dezentral wie zentral einsetzbar ist.


Die Verwaltung der Personaldaten ist in mannigfacher Hinsicht mit der Lohnadministration verbunden, hauptsächlich durch den Gebrauch von gemeinsamen Stammdaten (2) . Es ist somit zu entscheiden, ob das bestehende EDV-System für die Lohnbearbeitung zusammen mit der zu schaffenden EDV-Lösung für die Personalverwaltung in ein gemeinsames Prgramm zusammenzuführen oder ob eine getrennte Behandlung sinnvoller ist.


Das in Gebrauch befindliche Lohnzahlungssystem läuft zur Zeit zufriedenstellend. Die teilweise recht komplexen Abläufe bei der Lohnberechnung (vor allem beim Lehrpersonal) sind gelöst. Aber das System weist Lücken auf, beispielsweise im Bereich des Internen Kontrollsystems (IKS), die auf Dauer nicht akzeptiert werden können (3) . Weiter lassen sich nur beschränkt Auswertungen, Simulationen und andere Analysen durchführen, was beispielsweise für alternative Berechnungen (wie Teuerungsausgleichmodelle, Lohnbudgets) störend ist. Es wurde versucht, solche Lücken durch Zusatzprogrammierung zu schliessen; diese Arbeiten sind aber infolge ihrer Komplexität (Einführen in ein bestehendes System) und der daraus entstehenden Kosten eingestellt und die Problemösungen auf das Nachfolgeprojekt verschoben worden.


Das bestehende Lohnauszahlungssystem ist schon gegen zehn Jahre im Gebrauch. Es ist Jahr 2000-fähig. Es erscheint angebracht, seinen Ersatz rechtzeitig zu planen und an die Hand zu nehmen, bevor die laufend schmaler werdende Know-how-Basis und Ermüdungserscheinungen einen unter Zeitdruck stehenden Wechsel notwendig machen.


Eine Verbindung der Ablöseplanung des Lohnsystems mit der zu schaffenden EDV-Basis für das Personalwesen erscheint als sinnvoll, weil eine grosse Menge von gemeinsamen Daten für jedes Mitglied der Kantonsverwaltung anzulegen, zu pflegen und auszuwerten sind. Deshalb hat der Regierungsrat eine Projektgruppe eingesetzt, die eine EDV-Lösung vorzuschlagen hatte, die die Bedürfnisse der Personal- wie der Lohnadministration langfristig abdecken kann, ein bedürfnisgerechetes Informationssystem aufweist, den gestiegenen Kontroll- und Sicherheitserfordernissen genügt, sowohl zentral wie dezentral einsetzbar ist und in die bestehenden und zukünftigen Informatikstrukturen der Kantonsverwaltung passt.




Voraussetzungen und Schwerpunkte
Der Regierungsrat hat der Projektgruppe eine Reihe von Bedingungen vorgegeben, die bei der Suche nach einer EDV-Lösung zu beachten waren.
- Es war eine Lösung zu suchen, die standardmässig, also ohne besondere Anpassungen, für die gesamte Kantonsverwaltung anwendbar ist.
- Es war ein Programm zu finden, das bausteinartig strukturiert ist und der Kantonsverwaltung die Freiheit lässt, alle Module zu benützen oder einzelne wegzulassen in der Überlegung, dass unter Kosten-/Nutzenerwägungen ein optimales Vorgehen gewählt werden soll.
- Der Teil Personalverwaltung soll zügig umgesetzt werden können, damit die dezentralisierten Personaldienste möglichst rasch ein Standardsystem zur Verfügung haben.
- Die Lohnadministration soll wie bisher gestaltet werden (z.B. Einheitszahltag, Lohnabrechnungen für Gemeindelehrpersonal durch den Kanton, automatische Rückbelastung von Lohnanteilen an die Gemeinden); dieser Teil der EDV-Lösung soll gleichzeitig bearbeitet, aber nicht parallel eingeführt werden können, weil ein modularer Aufbau und eine etappierte Einführung hier nicht möglich sind (4) .
- Das Programm soll bereits bei anderen Kantonsverwaltungen im Einsatz stehen, damit die Tauglichkeit für die Bearbeitung der Komplexitäten im Lohnbereich, wie sie der öffentlichen Verwaltung eigen sind, nachgewiesen ist.
- Die Forderungen eines ausreichenden Internen Kontrollsystems müssen erfüllt sein (u.a. Vieraugenprinzip (5) , Aufzeichnung aller Datenänderungen).
- Das anzuschaffende Software muss eine moderne EDV-Basis aufweisen (sogenannte Client-Server-Architektur (6) ).


Der Regierungsrat hat sich aufgrund der Analysen der Projektgruppe für eine bestimmte EDV-Lösung entschieden, die den im Pflichtenheft aufgeführten Anforderungen entspricht.




Bearbeitung und Verteilung
Zur Zeit werden wie erwähnt die nicht lohnrelevanten Personaldaten noch mit verschiedensten EDV-Anwendungen bearbeitet; die Lohnadministration beruht dagegen auf einem zentralen Programm (das allerdings die Spitäler nicht einschliesst).


Die Dezentralisierung der Personaladministration bringt auf Basis des neuen EDV-Systems auch das Übertragen der Kompetenz zur erwähnten Datenpflege auf die Direktionen mit sich. Der Grad der Dezentralisierung ist dabei unterschiedlich. So wird beispielsweise bei der Erziehungs- und Kulturdirektion im Einklang mit dem in Entstehung befindlichen Bildungsgesetz eine Dezentralisierung über die Direktion hinaus geplant. Dieser Prozess wird schrittweise ablaufen und einige Zeit in Anspruch nehmen; die Abstimmung mit den Bedürfnissen der Schulung im neuen System, mit der eingeleiteten Ablösung von EDV-Geräten entsprechend der neuen Kantonsnorm und mit der sachgerechten Datenbearbeitung und -sicherung über das Interne Kontrollsystem werden dabei sichergestellt.


Um die notwendigen zentralen Auswertungen und Simulationen durchführen zu können, wird eine möglichst breite Verteilung der Anwendung des neuen EDV-Systems für die Personal- und Lohnadministration angestrebt. Die Ausdehnung auf die Spitäler wird zur Zeit geprüft; es wird auf jeden Fall als Minimum sichergestellt, dass die von den Spitälern gelieferten Daten in Struktur, Qualität und Häufigkeit dem zentralen Standard entsprechen werden. Damit lassen sich dann verwaltungsweite Analysen durchführen und Aussagen dazu machen.


Unabhängig von der vorgesehenen Software, aber im Zusammenhang mit dem neuen Verwaltungsstandard für EDV-Betriebssysteme sind Schnittstellen zu bestehenden EDV-Anwendungen zu untersuchen, damit der reibungslose Weiterbetrieb von Subsystemen auch mit der neuen Software gewährleistet ist. Ebenfalls unabhängig von der zu beschaffenden Software werden in Teilbereichen der Kantonsverwaltung (so beispielsweise bei der Finanzverwaltung bei der Lohnadministration) Untersuchungen angestellt, die der Ablaufoptimierung dienen. Diese Arbeiten werden auf die zur Einführung beantragte Software für die Personal- und Lohnadministration abgestimmt.




Kosten- und Zeitplanung
Das bestehende Softwaresystem für die Lohnabrechnung wurde seinerzeit (1990/91) für rund 2.5 Millionen Franken angekauft; die laufenden Unterhaltskosten betragen etwa 50'000 Franken pro Jahr, und weitergehende Arbeiten sind erfahrungsgemäss mit etwa 40'000 Franken pro Jahr anzusetzen. Die EDV-Kosten der vielen Einzellösungen im Bereich Personaladministration können kaum geschätzt werden.


Die neue Lösung (für Personal- und Lohnadministration zugleich) dürfte Fremdkosten von knapp 1.5 Millionen Franken verursachen. Davon entfallen auf zentrale Hardware etwa 100'000 Franken, auf die Lizenzen rund 400'000 Franken, auf die zugehörigen Dienstleistungen des Lieferanten etwa 80'000 Franken und auf die Kosten der Realisierung und Schulung zirka 950'000 Franken (7) . Für die automatische Rückbelastung der Gemeindeanteile an der Lehrpersonalbesoldung wird eine Zusatzprogrammierung notwendig; die Kosten hierfür sind mit etwa 900'000 Franken anzusetzen (8) . Ausserdem ist eine Reserve von 100'000 Franken vorgesehen. Damit entstehen Drittkosten für dieses Projekt von etwa 2.4 Millionen Franken.


Diese Kosten dürften sich wie folgt über die Zeit verteilen: 1998 etwa 600'000 Franken (einschliesslich Lizenzen), 1999 rund 700'000 Franken und 2000 der Rest, also 1.1 Millionen Franken (vor allem die Zusatzprogrammierung für die automatische Rückbelastung der Lehrpersonalkosten an die Gemeinden).


Die Kosten werden bei der Finanz- und Kirchendirektion budgetiert; eine Weiterbelastung an die Direktionen ist nicht vorgesehen.


Die Kosten des laufenden Unterhalts des Systems werden mit rund 60'000 Franken pro Jahr angenommen.




Nach Untersuchungen der vom Regierungsrat eingesetzten Projektgruppe zur Optimierung von Abläufen und zur Sicherstellung von Schnittstellen laufen unmittelbar an. Notwendige Detailstudien für die Vorbereitung von Tests mit der neuen Software können kurzfristig beginnen. Es kann damit gerechnet werden, dass Tests mit den wichtigsten Teilen der Personaladministration in einer Pilotdirektion wenige Monate nach Kreditgenehmigung auf Pilotbasis möglich sind; diese können ab dem Jahr 2000 dann breit in Betrieb gehen. Im Bereich Lohn dauern die Vorbereitungen länger, weil kein Pilotbetrieb möglich, sondern ein Parallelbetrieb des gesamten Systems über einige Monate nötig ist; auch könnte sich eine Einführung auf Beginn eines Kalenderjahres als sinnvoll erweisen. Dies dürfte das Jahr 2001 sein.


Dieser Zeitplan steht unter dem Vorbehalt der Zustimmung des Landrates zu dem Kreditbegehren und des fakultativen Referendums.




Antrag
Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen wird dem Landrat beantragt, gemäss beiliegendem Text zu beschliessen.




Liestal, 25. August 1998


Im Namen des Regierungsrates
die Präsidentin: Schneider-Kenel
der Landschreiber: Mundschin




1.


Beispiele sind Arbeitsrecht, Ausschreibungserfordernisse, Chancengleichheit.


2.


Stammdaten sind Informationen, die einer Person fest zugeordnet sind. Im Gegensatz dazu sind Bewegungsdaten solche, die regelmässig aufgrund von Buchungen (z.B. monatlich mit der Lohnauszahlung) entstehen.


3.


Entsprechende Vorbehalte hat die Finanzkontrolle formuliert.


4.


Unabhängig von der Software ist die Frage zu prüfen, ob die Pflege der lohnrelevanten Stammdaten ebenfalls dezentralisiert werden soll. Die Lohnauszahlung wird auf jeden Fall und zumindest im jetzigen Ausmass der zentralen Durchführung unterstellt bleiben.


5.


Datenänderungen müssen, um im System aufgenommen und wirksam zu werden, unabhängig von der sachbearbeitenden Person von einer zweiten Person kontrolliert ("freigegeben") werden.


6.


Eine dezentrale Lösung, bei welcher Datenbank, Anwendungsprogramme und optische Aufbereitung dezentralisiert aufbewahrt bzw. bei Gebrauch abgerufen werden können; dies stellt im Moment die leistungsfähigste Konfiguration dar.


7.


Nicht eingerechnet sind Kosten von etwa 350'000 Franken, die nicht Gegenstand des Kreditbegehrens sind, weil sie auch ohne die beantragte Softwarelösung anfallen; es handelt sich wie erwähnt um Studien zur Gewährleistung von Schnittstellen und für Ablaufoptimierung. Diese Kosten werden den laufenden Budgets belastet.


8.


Ein solches Programm gibt es nirgendwo als Standard; es musste für die Kantonsverwaltung eigens programmiert werden. Es wird im Rahmen der erwähnten Studien geprüft, wie weit allenfalls das bestehende Subprogramm in die neue Software integriert werden kann.



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Fussnoten:


1.
Beispiele sind Arbeitsrecht, Ausschreibungserfordernisse, Chancengleichheit.


2.
Stammdaten sind Informationen, die einer Person fest zugeordnet sind. Im Gegensatz dazu sind Bewegungsdaten solche, die regelmässig aufgrund von Buchungen (z.B. monatlich mit der Lohnauszahlung) entstehen.


3.
Entsprechende Vorbehalte hat die Finanzkontrolle formuliert.


4.
Unabhängig von der Software ist die Frage zu prüfen, ob die Pflege der lohnrelevanten Stammdaten ebenfalls dezentralisiert werden soll. Die Lohnauszahlung wird auf jeden Fall und zumindest im jetzigen Ausmass der zentralen Durchführung unterstellt bleiben.


5.
Datenänderungen müssen, um im System aufgenommen und wirksam zu werden, unabhängig von der sachbearbeitenden Person von einer zweiten Person kontrolliert ("freigegeben") werden.


6.
Eine dezentrale Lösung, bei welcher Datenbank, Anwendungsprogramme und optische Aufbereitung dezentralisiert aufbewahrt bzw. bei Gebrauch abgerufen werden können; dies stellt im Moment die leistungsfähigste Konfiguration dar.


7.
Nicht eingerechnet sind Kosten von etwa 350'000 Franken, die nicht Gegenstand des Kreditbegehrens sind, weil sie auch ohne die beantragte Softwarelösung anfallen; es handelt sich wie erwähnt um Studien zur Gewährleistung von Schnittstellen und für Ablaufoptimierung. Diese Kosten werden den laufenden Budgets belastet.


8.
Ein solches Programm gibt es nirgendwo als Standard; es musste für die Kantonsverwaltung eigens programmiert werden. Es wird im Rahmen der erwähnten Studien geprüft, wie weit allenfalls das bestehende Subprogramm in die neue Software integriert werden kann.