1998-208

Landrat / Parlament || Vorlage 1998-208 vom 15. Oktober 1998


Bericht an den Landrat
betreffend Urteil des Verfassungsgerichtes vom 29.4.1998 / Gleichbehandlung von Konkubinats- und Ehepaaren; Teilsplitting bei Renteneinkommen


Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen




1. Überblick

a) Gemäss § 12 Abs. 4 des Ombudsmangesetzes kann der Ombudsman dem Landrat ausserhalb des jährlichen Amtsberichtes auch einen Einzelbericht vorlegen. Anlass dazu bietet das Urteil des Verfassungsgerichtes des Kantons Basel-Landschaft vom 29.4.1998 i.S. Ehepaar L. betreffend das Teilsplitting bei der Staatssteuer.


b) Da der Doppeltarif nicht ausreicht, um die steuerliche Belastung von Ehepaaren gegenüber Konkubinatspaaren rechtsgleich und verfassungskonform zu gestalten, ist die Bestimmung über das in § 8 Abs. 3 des Steuergesetzes (StG) verankerte Teilsplitting entgegen dem Gesetzeswortlaut nicht nur auf das eigentliche Erwerbseinkommen anzuwenden, sondern auch auf die Ersatzeinkünfte (inkl. Renten aus beruflicher Vorsorge und Sozialversicherung), wie sie in § 24 lit. c Satz 1 StG beschrieben sind, auszudehnen.


c) Aufgrund der Vorgeschichte und der Konsequenz aus dem Gerichtsurteil, bitte ich den Landrat zu prüfen, ob die vom Gericht inaugurierte Lösung des Teilsplitting nicht allen betroffenen Personen ab 1. Januar 1998 zugute kommen sollte.




2. Verfassungsgerichtsentscheid vom 29.4.1998 (Kurzdarstellung)


Im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichts hat das Verfassungsgericht festgehalten, dass die steuerliche Mehrbelastung eines Ehepaares mit gleichen Einkommens- und Vermögensverhältnissen nicht wesentlich höher sein dürfe, als diejenige eines vergleichbaren Konkubinatspaares. Im beurteilten Fall bezog der Ehemann eine Altersrente und seine Frau erzielte ein Erwerbseinkommen. Die Steuerverwaltung gewährte in diesem Fall keinen Teilsplittingabzug gemäss § 8 Abs. 3 StG, weil nach dem Wortlaut des Gesetzes das Teilsplitting nur gewährt wird, wenn das Gesamteinkommen aus zwei Erwerbseinkommen besteht. Die Beschwerdeführer wurden um ca. 60% höher besteuert als ein vergleichbares Konkubinatspaar (siehe Tabelle in der Beilage). Die vorliegende Mehrbelastung halte einer verfassungsmässigen Steuerbelastung nicht stand und verstosse somit gegen das in Art. 4 Abs. 1 BV verankerte Rechtsgleicheitsgebot (Erwägung 2.c).


Das Verfassungsgericht sah sich angesichts der jahrelangen Untätigkeit des Landrates vor das Kernproblem gestellt, ob es die als verfassungswidrig erkannte Norm von § 8 Abs. 3 StG durch eine eigene Bestimmung ersetzen könne oder ob ihm wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung die Hände gebunden seien. Es gelangte einstimmig zum Ergebnis, dass im vorliegenden Fall eine Normenkorrektur vorgenommen werden müsse. Angesichts eines über 10-jährigen verfassungswidrigen Zustandes und der Schwere des Verfassungsverstosses sei es nicht mehr gerechtfertigt, dass sich das Gericht beim Eingreifen in die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit an das Gebot der richterlichen Zurückhaltung halte. Es hat die festgestellte Verfassungswidrigkeit durch direktes Eingreifen in die legislatorische Gestaltungsfreiheit behoben (Erwägung 4.c). Das Verfassungsgericht hat sich also angesichts der Extremsituation durch den Grundsatz der Gewaltenteilung die Hände nicht binden lassen und - ausnahmsweise - wie ein Gesetzgeber gehandelt.




3. Weisung des Rechtsdienstes der Steuerverwaltung vom 14.5.1998


Am 14.5.1998 erliess der Leiter des Rechtsdienstes der Steuerverwaltung eine schriftliche Weisung. Demnach wird eine Praxisänderung per 29.4.1998 bei der Steuerveranlagung eingeführt. Dies bedeutet:


a) Auf Veranlagungen, die bereits in Rechtskraft erwachsen sind, kann nicht mehr zurückgekommen werden, da eine Praxisänderung keinen Revisionsgrund darstellt. Auf entsprechende Revisionsgesuche ist deshalb nicht einzutreten.


b) Bei per 29.4.1998 noch nicht rechtskräftigen Veranlagungen ist das Teilsplitting auf Renteneinkommen von Amtes wegen ab der Fakturierung per 18.5.1998 zu berücksichtigen.


c) Auf Veranlagungen, die vor dem 29.4.1998 eröffnet worden sind, jedoch noch nicht rechtskräftig sind, wird nur auf Einsprache hin das neue Teilsplitting gewährt, auch wenn dies nicht begehrt wird, sofern dabei die normale Einsprachefrist ab Zustellung gewahrt worden ist.




4. Anfrage betroffener Steuerpflichtiger


a) Unmittelbar nach Bekanntwerden des Urteils vom 29.4.1998 via Presse, habe ich von betroffenen Steuerpflichtigen telefonische und schriftliche Anfragen erhalten, ob das Urteil auf sie ebenfalls Anwendung finde, da sie sich in einer identischen Situation wie die Beschwerdeführer befänden. Meine Erkundigungen auf der kantonalen Steuerverwaltung und auf Gemeinden haben ergeben, dass auch dort diverse, meist telefonische Anfragen eingegangen waren, die dann unter Verweis auf die zitierten Weisungen vom 14.5.1998 für rechtskräftig veranlagte Steuern abschlägig beantwortet wurden.


b) Ich pflegte mit dem Steuerverwalter einen Gedankenaustausch über die Frage, ob angesichts des Verfassungsgerichtsurteils eine massvolle Rückwirkung zur Herstellung einer relativen Rechtsgleichheit für Steuerpflichtige in einer vergleichbaren Situation, unabhängig davon, ob bereits eine rechtskräftige Steuerveranlagung vorliege, möglich sei. Ich erhielt die Auskunft, die Finanzdirektion werde diesbezüglich keine Schritte unternehmen, und die Angelegenheit sei allenfalls durch den Landrat zu klären. Meines Wissens hat der Regierungsrat die Angelegenheit dem Landrat nicht vorgetragen.




5. Vorgeschichte des Verfassungsgerichtsentscheides


a) Das Verfassungsgericht spricht in seinem Entscheid von einer über 10-jährigen Dauer des verfassungswidrigen Zustandes und einem schweren Verfassungsverstoss.


b) Dr. A. Peter hat 1992 mit seiner Motion Nr. 92/67 eine gleichwertige Besteuerung von Ehe- und Konkubinatspaaren verlangt. Der Regierungsrat hat in seiner Antwort an den Landrat dargelegt, dass unser Steuergesetz den Leiturteilen des Bundesgerichts nicht entspreche, mit dem Hinweis, dass in Extremfällen mit der Gutheissung von Verfassungsbeschwerden gerechnet werden müsse.


c) In einer Einzelfallbetrachtung im speziellen Teil meines Jahresberichtes 1995 habe ich über die verfassungswidrige Belastungsrelation zwischen Konkubinats- und Ehepaaren in einem praktisch identischen Fall bereits hingewiesen.


d) Überdies habe ich im allgemeinen Teil meines Jahresberichtes 1995 dieselbe Angelegenheit nochmals unter dem generellen Gesichtspunkt von § 12 Abs. 2 des OMG dem Landrat vorgetragen. Gemäss dieser Bestimmung ist es Aufgabe des Ombudsman unter anderem auch dem Landrat Impulse zur Verbesserung rechtssetzender, organisatorischer und administrativer Art zu geben.


e) Nachdem der Landrat somit längere Zeit eine seiner Hauptaufgaben, nämlich die Gesetzgebung, mit dem vornehmen Zweck, die Rechtsgleichheit durch Erlass generell-abstrakter Normen zu bewerkstelligen, vernachlässigt hat, hat das Verfassungsgericht - ausnahmsweise - an seiner Stelle gehandelt.




6. Das offene Problem nach dem Verfassungsgerichtsentscheid


a) Das Verfassungsgericht hat ausdrücklich festgehalten, dass es, in Überwindung der richterlichen Zurückhaltung, die Verfassungswidrigkeit durch direktes Eingreifen in die legislatorische Gestaltungsfreiheit behoben habe. Es hat somit direkt Recht gesetzt.


b) Die Steuerverwaltung hat in ihrer Weisung vom 14.5.1998 das Urteil des Verfassungsgerichtes regelkonform in eine Praxisänderung umgesetzt. Da ihr als Verwaltungsorgan die Hände gebunden sind, kann sie, sowenig wie das Verfassungsgericht, das Problem umfassend lösen. Dazu ist nur der ordentliche Gesetzgeber in der Lage.


c) Der Gesetzgeber setzt in aller Regel eine Revision des Steuergesetzes für periodische Leistungen, wie die Einkommens- und Vermögenssteuern, auf den Beginn einer Veranlagungsperiode in Kraft. Damit wird die Rechtsgleichheit grundsätzlich für alle betroffenen Steuerpflichtigen während der Dauer der Periode garantiert.


Der Rechtsetzungsakt des Verfassungsgerichts hat am 29.4.1998 - mitten in der Veranlagungsperiode 1997/98 - eine neue objektive Rechtslage geschaffen, indem das Teilsplitting auch bei Ersatzeinkünften gemäss § 24 lit. c Satz 1 StG gilt. Dadurch wird das Gleichgewicht während der Periode 1997/98 erheblich tangiert. Es steht nicht in der Kompetenz des Verfassungsgerichtes, einen anderen Termin als den Tag der mündlichen Eröffnung des Urteils für das Inkrafttreten der neuen Rechtslage zu bestimmen. Die Steuerverwaltung kann ihrerseits keine rückwirkende Praxisänderung einführen.


d) Im Mai 1998 waren rund 75% oder 15'576 der in Betracht fallenden Steuerpflichtigen rechtskräftig veranlagt. Die neue Praxis der Steuerverwaltung aufgrund des Entscheides des Verfassungsgerichtes führt zu einer neuen Rechtsungleichheit, indem rund 75% der betroffenen Gruppe, nämlich die nach altem Recht rechtskräftig veranlagten Steuerpflichtigen, für beide Jahre 1997 und 1998 nicht in den Genuss des Teilsplitting gelangen, 25% dagegen profitieren für beide Jahre vom Teilsplitting.


e) Die Gruppe der bereits rechtskräftig Veranlagten (75%) müsste, da es sich bei den Steuerrechnungen um Verfügungen zur Begründung von zwei Jahre dauernden Rechtsverhältnissen handelt, zumindest per 29.4.1998 neu veranlagt werden, weil wegen der Qualifikation des Verfassungsgerichtsurteils als eines rechtsetzenden Aktes - und nicht bloss einer Praxisänderung im Rahmen der Rechtsanwendung - die alte Gesetzesgrundlage nicht mehr gilt und eine neue an ihre Stelle getreten ist (siehe Imboden / Rhinow , Verwaltungsrechtssprechung, 6. Aufl., Nr. 15 B III a). Aber auch ein solcher Vorschlag würde nur einen kleinen Teil des neu entstandenen Ungleichgewichts beheben.




7. Massvolle Rückwirkung als Lösungsvorschlag


a) Um das neue durch den verfassungsgerichtlichen Rechtsetzungsakt tangierte Ungleichgewicht zwischen der Gruppe der 75% bereits veranlagten und den 25% noch nicht veranlagten Steuerpflichtigen in etwa auszutarieren, könnte der Landrat durch einen eigenen gesetzgeberischen Akt einer massvollen Rückwirkung eine neue Rechtslage per 1.1.1998 herbeiführen.


b) Rückwirkende Gesetze und Verordnungen sind nicht grundsätzlich ausgeschlossen (Imboden / Rhinow, ibid., Nr. 16 B). Sie sind u.a. unter folgenden Bedingungen möglich:


- Die Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet sein.
- Die Rückwirkung muss durch triftige Gründe gerechtfertigt sein.
- Die Rückwirkung muss zeitlich mässig bleiben.
- Die Rückwirkung darf zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten führen.


Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine begünstigende Rückwirkung. Von der Rechtssicherheit her betrachtet ist sie kaum bedenklich. Insbesondere scheint mir eine Rückwirkung durch die oben angeführten Gründe zur Herstellung des Gleichgewichtes sachlich begründet zu sein. Die Begrenzung der Rückwirkung per 1.1.1998 ist einerseits zeitlich massvoll begrenzt, andererseits dadurch sachlich gerechtfertigt, dass sie der Herstellung der Rechtsgleichheit dient und im Zeitpunkt des Verfassungsgerichtsentscheides einige Veranlagungen zwar rechtskräftig, aber für das Jahr 1998 noch nicht fällig waren.




8. Finanzielle Aspekte


a) Die finanziellen Auswirkungen der Nichtgewährung des Teilsplittings für die betroffenen Ehepaare variiert zwischen einer Mehrbelastung zwischen 1'000 und 1'300 Franken gegenüber vergleichbaren Konkubinatspaaren. Je nach steuerbarem Gesamteinkommen variiert aber die prozentuale Abweichung sehr stark von 57,3% bei 50'000 Franken bis 13,72% bei 100'000 steuerbarem Einkommen (siehe Beilagen).


b) Bis Mai 1998 waren rund 75% oder 15'576 Steuerrechnungen der betroffenen Personengruppe veranlagt, was einem hochgerechneten Total von 20'670 entspricht. Würde rückwirkend per 1.1.1998 allen betroffenen steuerpflichtigen Ehepaaren das Teilsplitting gewährt, führte dies zu einem Steuerausfall von maximal 14,8 Mio Franken. Dabei handelt es sich um eine "worst case"-Einschätzung. Infolge einer etwas veralteten EDV sind keine genaueren Hochrechnungen möglich. Der Ausfall dürfte effektiv aber um einiges tiefer liegen. Er könnte auch erheblich nach unten korrigiert werden, wenn nur die betroffenen Personengruppen bis zu einem steuerbaren Einkommen von z.B. 80- bis 100'000 Franken berücksichtigt würden (siehe Beilagen).




9. Antrag


In der Meinung, dass unsere Einwohnerinnen und Einwohner durch die Trennung und Hemmung der Staatsgewalten zwar einen sehr guten Rechtsschutz geniessen, gelegentlich aber auch zur Ausräumung einer Rechtsungleichheit, wie im vorliegenden Fall, ihr kooperatives Zusammenspiel vonnöten ist, unterbreite ich Ihnen, sehr verehrte Ländrätinnen und Landräte, meine eingangs vorgetragene Bitte zur wohlwollenden Prüfung.


Louis Kuhn, Ombudsman Baselland




Kosten der Vorlage


A. Anzahl der betroffenen Personen


Die Gewährung des Splittings würde gezwungenermassen zu Mindereinnahmen bei der Einkommenssteuer führen. Um diese einzuschätzen, wurde uns von der Steuerverwaltung freundlicherweise Zahlenmaterial der Monate Mai und August 1998 zur Verfügung gestellt:




Die von uns durchgeführte Hochrechnung auf 100 % berücksichtigte Veranlagungen ergibt folgendes Bild:


Dies ist aber nicht die einzige Ungenauigkeit dieser Zahlen. Gemäss Auskunft der Steuerverwaltung enthalten diese Zahlen alle Steuerpflichtigen mit Tarif A, welche ein Renteneinkommen deklarieren. Ihnen wurde ein Splitting bis maximal Fr. 16'000.-- angerechnet.


In den obigen Zahlen sind aber auch die folgenden Fälle enthalten:


- Steuerpflichtige, welche nicht verheiratet sind (sofern sie geschieden, verwitwet oder getrennt sind und sich immer noch in der Übergangsperiode befinden).
- Fälle, in welchen ein Partner Rente bezieht, der andere aber kein Erwerbseinkommen deklariert.


Diese beiden Fälle sind in den obigen Zahlen enthalten, obwohl sie nicht in die vorliegende Problematik fallen. Der Grund dafür ist ein Mangel der von der Steuerverwaltung verwendeten Software. Dieser soll auf die nächste Steuerperiode hin behoben werden.




B. Einkommenssteuerausfall


Der Umfang des Steuerausfalls steht uns nur im Zeitpunkt Mai 98 zur Verfügung. Dies dürfte - angesichts der Basis von immerhin 15'576 Steuerpflichtigen - aber genügen. Die Zahlen wurden in diesem Fall linear hochgerechnet.


Nach Aussage der Steuerverwaltung stellt dies den 'worst case' dar. Es muss berücksichtigt werden, dass nur die Zahlen vom Mai 98 von der Steuerverwaltung stammen. Beim Rest handelt es sich um eine Hochrechnung unsererseits.




C. Finanzielle Auswirkung auf die betroffenen Personen


Die Differenz zwischen der Besteuerung als Ehepaar und der Besteuerung als Konkubinatspaar ist in Franken gerechnet zwar immer etwa gleich. In Prozenten macht der Unterschied aber schon bei einem gemeinsamen steuerbaren Einkommen von 80'000 Franken und darunter mehr als 20% aus!


In Franken beträgt der Unterschied immer zwischen Fr. 1'000 + Fr. 1'300. Der Unterschied liegt aber im Gesamtbetrag, welcher als Steuer geschuldet ist.


Generell lässt sich sagen, dass sich die Ungleichbehandlung auf die niedrigeren Einkommen ungleich stärker auswirkt. Ist eine Differenz von 5,58% bei einem steuerbaren Einkommen von Fr. 150'000 noch vertretbar, so fällt dies bei einer Differenz von 13,72% bei einem steuerbaren Einkommen von Fr. 100'000 schon schwerer - von den noch niedrigeren Einkommen ganz zu schweigen.



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