2000-211 (1)

1. Einleitung

Zum besseren Verständnis, welcher Stellenwert und welche Bedeutung der Vorlage im Geflecht von Bundesgesetz, interkantonaler Vereinbarung, interkantonaler Landeslotterie (im Folgenden ILL genannt) und dem Lotteriefonds des Kantons Basel-Landschaft zukommen, ist es unumgänglich, zunächst diesen Hintergrund auch im Rahmen des Kommissionsberichts zusammengefasst darzustellen.




2. Ausgangslage


2.1 Begriffe


Lotterien sind Glücksspiele. Gegen einen Geldeinsatz besteht die Chance auf einen Gewinn. Die Lotterie unterscheidet sich von der Spielbank durch das Kriterium der Planmässigkeit. Der Veranstalter einer Lotterie schliesst für sich das Spielrisiko aus, da er zum vornherein festlegt, wie viele Gewinne möglich sind. Gegenstand der Vorlage sind ausschliesslich Grosslotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken. Dementsprechend wird im Folgenden der Begriff "Lotterie" verstanden.




2.2 Historisches


Im Jahre 1923 erliess der Bund das Lotteriegesetz. Dieses geht von einem grundsätzlichen Verbot von Lotterien aus, ermächtigt jedoch die Kantone, Lotterien, die zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken veranstaltet werden, zu bewilligen. Solche Lotterien unterstehen ausschliesslich dem kantonalen Recht. In der Folge kam es im Lotteriewesen zu chaotischen Zuständen, indem sich eine Grosszahl von Lotterien verschiedener Kantone konkurrenzierten und schlussendlich nur mehr wenig Ertrag für die Gemeinnützigkeit zur Verfügung stand. Aus dieser Situation schlossen sich 19 Kantone zur ILL zusammen, die Westschweizer Kantone zur "Lotterie Romande" und der Kanton Bern behielt seine eigene Staatslotterie (SEVA).




2.3 Die ILL


Die ILL, welcher der Kanton Basel-Landschaft angehört, führt Lotterien durch, deren Erträge für gemeinnützige Zwecke verwendet werden müssen, und betreibt zusammen mit der Sport-Toto-Gesellschaft, der SEVA und der Lotterie Romande die Gesellschaft Schweizer Zahlenlotto. Jährlich fliessen rund Fr. 100 Mio. bis Fr. 120 Mio. an die 19 ILL-Kantone, der Kanton Basel-Landschaft hat davon im Jahr 1999 rund Fr. 1,2 Mio. für gemeinnützige Projekte einsetzen können.




2.4 Fehlende rechtliche Grundlage für das Monopol


Die Ausschliesslichkeit der Durchführung von Lotterien durch die genannten Organisationen wird heute in Frage gestellt. Die Durchführung von Lotterien fällt grundsätzlich unter den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Diese wird durch das heutige Monopol von ILL, SEVA und Lotterie Romande beschränkt. Das Monopol ist, wie jedes Monopol, nur zulässig, wenn es durch besondere Gründe gerechtfertigt wird. So kann die Wirtschaftsfreiheit gemäss Bundesverfassung nur dann eingeschränkt werden, wenn eine ausreichende gesetzliche Grundlage vorliegt, ein öffentliches Interesse vorhanden ist und die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit verhältnismässig ist. Da die Monopolisierung einer gewerblichen Tätigkeit einen schweren Grundrechtseingriff darstellt, bedarf er einer klaren, in einem formellen Gesetz verankerten Grundlage. Die ILL, welcher der Kanton Basel-Landschaft beigetreten ist, basiert auf einer am 26. Mai 1937 abgeschlossenen interkantonalen Vereinbarung. Der Beitritt zu dieser Vereinbarung wurde vom Landrat am 30. April 1959 genehmigt und am 6. Mai 1985 bestätigt.


Eine interkantonale Vereinbarung kann an die Stelle eines formellen Gesetzes treten, wenn sie im hiefür vorgesehenen formellen Gesetzgebungsverfahren beschlossen wurde. Dies trifft aber für die genannten Beitrittsbeschlüsse nicht zu. Sie wurden nicht dem Referendum unterstellt. Damit ist davon auszugehen, dass für die Monopolisierung des Lotteriewesens heute keine genügende gesetzliche Grundlage vorliegt. Bei dieser Rechtslage wäre der Regierungsrat heute gezwungen, das Gesuch um Bewilligung zur Durchführung einer Lotterie im Kanton Basel-Landschaft durch potentielle Veranstalter zu genehmigen. Da der Regierungsrat nach wie vor von der Notwendigkeit und Angemessenheit des Monopols überzeugt ist, schlägt er vor, den damaligen Beitrittsbeschluss zur interkantonalen Vereinbarung zu bestätigen und diesen Beschluss den Bestimmungen über die obligatorische und die fakultative Volksabstimmung zu unterstellen.




3. Organisation der Kommissionsberatung


Die Justiz- und Polizeikommission (JPK) hat die Vorlage anlässlich ihrer Sitzungen vom 20. November 2000, 29. Januar und 12. Februar 2001 in Anwesenheit von Regierungsrat Andreas Koellreuter, Stephan Mathis, Direktionssekretär JPMD, Gerhard Mann, Leiter Hauptabteilung Bewilligungen, Freiheitsentzug und Soziales sowie Barbara Zimmerli, Hauptabteilung Bewilligungen, Freiheitsentzug und Soziales beraten.


Zudem hat die JPK den Trägerverein Lotterie Umwelt & Entwicklung, welcher gesamtschweizerisch ein eigenes Projekt für eine Lotterie zu lancieren und das bestehende Monopol zu knacken versucht, angehört.




4. Standpunkt Regierungsrat vs. Standpunkt Trägerverein


Der Regierungsrat befürchtet, dass bei einer Durchbrechung des Monopols zusätzliche Anbieter um Anteile im Lotteriemarkt kämpfen, diese für die einzelnen Veranstalter kleiner werden und dabei insbesondere die Alimentierung des Lotteriefonds des Kantons Basel-Landschaft geschmälert werde. Im Interesse einer fairen und sozialpolitisch vertretbaren Durchführung von Lotterien sei das Monopol auch aus sozialpolitischen Gründen angemessen. Der Regierungsrat sieht die heute über den Lotteriefonds finanzierte Förderung von wohltätigen und gemeinnützigen Anliegen, insbesondere solche eher lokalen Charakters, als gefährdet an, wenn zusätzlich Anbieter auftreten bzw. wenn er solche zulassen muss und damit gegen die interkantonale Vereinbarung verstösst.


Demgegenüber verweist der Trägerverein Lotterie Umwelt & Entwicklung auf Erfahrungen in Holland, wo sich gezeigt habe, dass der Markt durch zusätzliche Lotterien grösser werde. Auch in der Schweiz sei der Markt noch lange nicht ausgereizt, so dass keine Einnahmenausfälle bei den bisherigen Anbietern von Lotterien zu befürchten seien. Zudem gebe es eigentlich bereits heute kein Monopol mehr, da durch das Internet keine Grenzen vorhanden seien und bereits heute erhebliche Mittel in ausländische Lotterien abfliessen würden. Es sei sinnvoller, inländischen Lotterien die Möglichkeit zu geben, eigene Spiele zu lancieren.




5. Kommissionsberatungen


5.1 Verfassungsrechtliche Argumentation


Ein Nichteintretensantrag wird vorwiegend verfassungsrechtlich begründet. Gemäss Art. 106 der Bundesverfassung sei die Gesetzgebung über Glücksspiele und Lotterien Sache des Bundes. Dabei handle es sich um eine ausschliessliche Bundeskompetenz. Da das Lotteriegesetz des Bundes nunmehr revidiert werde, sei es falsch, auf der Ebene des Kantons auf der Grundlage des "alten" Lotteriegesetzes noch zu legiferieren. Zudem sei es sinnvoll, das Ergebnis des zur Zeit am Bundesgericht hängigen Verfahrens betreffend das Gesuch des Trägervereins Lotterie Umwelt & Entwicklung im Kanton Zürich abzuwarten.


Dagegen wird vorgebracht, es sei noch nicht absehbar, wann eine allfällige Revision des Bundesgesetzes in Kraft trete, und so lange sei das heute geltende Lotteriegesetz, welches den Kantonen die entsprechenden Kompetenzen gebe, massgebend. Ein solches Zuwarten wäre angesichts der damit nach wie vor fehlenden gesetzlichen Grundlage gleichbedeutend mit einem Verzicht auf das Monopol.




5.2 Ordnungspolitische Argumentation


Es wird vorgebracht, das Monopol im Lotteriewesen habe keinerlei Berechtigung, der Kanton Basel-Landschaft werde schweizweit ausgelacht werden, wenn er versuche, dieses Monopol zu zementieren. Es sei sinnvoller, in der Schweiz tätigen Organisationen zusätzliche Mittel zu erschliessen, als diese ins Ausland abfliessen zu lassen.


Dem wird entgegengehalten, eine zunehmende Anbieterzahl auf dem schweizerischen Markt werde dazu führen, dass sich die Höhe der erzielbaren Gewinne reduziert, da die einzelnen durchgeführten Lotterien die notwendige Grösse nicht mehr erreichten. Gerade damit behielten die grossen ausländischen Lotterien ihre Attraktivität.




5.3 Sozialpolitische Argumentation


Es wird in Frage gestellt, ob es sinnvoll sei, den Markt für Lotterien tatsächlich auszureizen und ob nicht die Gefahr bestehe, dass die Zustände, wie sie in den 30-Jahren herrschten und welche zur heutigen Monopolisierung geführt haben, wieder Einzug halten würden.


Dagegen wird vorgebracht, im Zusammenhang mit der Diskussion um das Spielbankengesetz habe sich die gleiche Frage gestellt und man habe sich auf den Standpunkt gestellt, die Zulassung von Spielbanken würde die Spielsucht nicht fördern. Das gleiche gelte für das Lotteriewesen, zudem sei zu unterscheiden zwischen Automaten-Spielsucht und Lotterie-Spielsucht.




5.4 Volkswirtschaftliche Argumentation; Implikationen auf den Lotteriefonds


Zentrales Argument der Befürworter der Vorlage ist die Sorge um den Fortbestand des Lotteriefonds in der heutigen Ausgestaltung als angemessen alimentierter Fonds der Exekutive zur Bestreitung von einmaligen Ausgaben für wohltätige und gemeinnützige Zwecke. Es wird befürchtet, dass die Speisung dieses Fonds nicht mehr ausreichen würde und darauf hingewiesen, dass der Fonds auch Projekte unterstützt, wie sie von den Initianten des Alternativprojekts beabsichtigt sind. Das Auftreten neuer Anbieter könnte die Ergiebigkeit der heutigen Lotterien empfindlich schmälern, und dies sei nicht erwünscht.


Dagegen wird auf das Beispiel Holland verwiesen, wo die befürchteten Einnahmenverluste der staatlichen Lotterien nicht eingetreten seien, sondern dort hätten diese im Gegenteil ebenfalls von der Belebung des Marktes profitiert. Es sei davon auszugehen, dass dies auch in der Schweiz der Fall sei.




5.5 Ergebnis der Kommissionsberatungen


Mit 7:5 Stimmen bei 1 Enthaltung beschliesst die JPK Eintreten auf die Vorlage und stimmt dem Landratsbeschluss mit 9:4 Stimmen zu.




6. Antrag


Die JPK beantragt dem Landrat mit 9:4 Stimmen, dem Landratsbeschluss gemäss Beilage zuzustimmen.


Lausen, den 20. Februar 2001


Im Namen der Justiz- und Polizeikommission
Der Präsident: Dieter Völlmin


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