2005-150 (1)

1. Zielsetzung und Inhalt der Vorlage

Grund für diese Gesetzesrevision bildeten die am 8. 5. 2005 als Postulat überwiesene Motion 2002/282 der CVP/EVP-Fraktion und das gleichentags überwiesene Postulat 2002/283 von Simone Abt. Beide hatten zum Ziel, die Finanzierung der Platzierung von Kindern und Jugendlichen in Pflegefamilien derjenigen für die so genannt „anerkannten Heime" anzugleichen. Landrätin Abt verlangt zudem, dass die Finanzierung ambulanter, familienbegleitender Hilfsangebote wie dasjenige der sozialpädagogischen Familienbegleitung derjenigen für die Heime angeglichen werden soll. Mit dem Begriff „Pflegefamilie" sind in dieser Vorlage Familien gemeint, die Minderjährige für eine bestimmte oder eine unbestimmte Zeit tags- und nachtsüber zur Pflege und Erziehung in ihren Haushalt aufnehmen. Nicht unter diesen Begriff fallen in dieser Vorlage Familien, die ein Kind zur Adoption aufnehmen und die Tagespflegefamilien.


Gesamthaft sind 60 Kinder und Jugendliche aus unserem Kanton in inner- und ausserkantonalen Pflegefamilien untergebracht, 10 davon in Grosspflegefamilien. Mit dem Begriff „Grosspflegefamilie" wird eine Pflegefamilie bezeichnet, die mehr als drei Kinder oder Jugendliche aufnimmt und die gemäss heutiger Verordnung zum Pflegekindergesetz einer speziellen Anerkennung durch den Kanton bedarf. Im Vergleich dazu waren zum gleichen Zeitpunkt 320 Kinder und Jugendliche in Heimen untergebracht. Die Zahlen zeigen, dass im Kanton Basel-Landschaft die Unterbringung in Pflegefamilien im Verhältnis zu den Heimunterbringungen bedeutend weniger häufig vorkommt. Die Gründe dafür sind vielschichtig. Die Ansprüche an Pflegefamilien sind gewachsen. Gegenüber einem Heim mit seiner professionellen Struktur, sind Pflegefamilien in einigen Situationen überfordert. Das Aufwachsen in einer Pflegefamilie ist jedoch vor allem für Kleinkinder eine gute Alternative, weil es ihnen eine natürliche, familiäre Umgebung bietet. Sicher ein Grund für das Bevorzugen von Unterbringungen in Heimen ist heute die unterschiedliche Finanzierung. Aufenthalte in anerkannten Heimen werden mit kantonalen Beiträgen finanziert und je nach Art des Heimes beteiligt sich der Bund (Invalidenversicherung oder Bundesamt für Justiz) mit Betriebsbeiträgen. Der einzelne Gemeindeanteil richtet sich nach der Finanzausgleichsgesetzgebung. Die Unterbringung in einer Pflegefamilie wird primär durch die Eltern bezahlt. Sind sie aus finanziellen Gründen nicht dazu in der Lage, übernimmt die Sozialhilfe die Kosten teilweise oder ganz.


Ziel dieser Gesetzesrevision ist es, die Unterbringung von Minderjährigen in Pflegefamilien als ergänzendes und alternatives Angebot zur Unterbringung in Heimen zu fördern. Die Finanzierung von Aufenthalten in Pflegefamilien erfolgt gleichartig wie jene in Heimen. Mit einer verstärkten Informations- und Beratungstätigkeit durch den neuen Pflegefamiliendienst beider Basel (siehe Vorlage Punkt 4) sollen mehr Familien für die Betreuung von Pflegekindern gefunden und unterstützt werden. Der Beitrag der Unterhaltspflichtigen an die Unterbringungskosten in Heimen und Pflegefamilien wird neu nach finanzieller Leistungskraft abgestuft und nicht mehr subsidiär von der Sozialhilfe übernommen. Auf das Anliegen betreffend der Finanzierung ambulanter, familienbegleitender Hilfsangebote will der Regierungsrat nicht eintreten.




2. Organisation der Kommissionsberatung


Die Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission hat die Vorlage anlässlich ihrer Sitzungen vom 26. Oktober, 11. und 25. November 2005 beraten. Für Informationen standen der Kommission René Broder, Leiter Fachstelle Sonderschulung, Jugend- und Behindertenhilfe, Esther Kilchmann, Sachbearbeiterin Heime sowie Daniel Schwörer, Leiter Stabstelle Gemeinden, FKD zur Verfügung.




3. Detailberatung


Nachfolgend sei auf verschiedene Schwerpunkte der Beratung hingewiesen.


Bewilligungspflicht:
Die Bewilligungspflicht wird in der eidgenössischen Pflegekinderverordnung (PAVO) geregelt. Sie räumt den Kantonen Spielraum ein, wonach sie befugt sind, zum Schutz von Unmündigen, die ausserhalb des Elternhauses aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die über die Verordnung hinaus gehen. Sie überlässt es den Kantonen, die Bewilligungspflicht für die Aufnahme verwandter Kinder aufzuheben. In Abweichung von den meisten anderen Kantonen hat Baselland bisher die Aufnahme von Pflegekindern innerhalb der Verwandtschaft von der Bewilligungspflicht ausgenommen. In der Praxis zeigt sich, dass Pflegeverhältnisse innerhalb der Verwandtschaft problematisch sein können und es im Rahmen des Kinderschutzes geboten und sinnvoll erscheint, auch solche Pflegeverhältnisse anzuschauen und dem Bewilligungsverfahren zu unterstellen. Zudem wurde die Dauer der Bewilligungspflicht auf den gesamten Lebensabschnitt der Minderjährigkeit ausgedehnt. Obwohl das eidgenössische Recht für das Alter zwischen 15, beziehungsweise dem Ende der Schulpflicht, und 18 Jahren nicht zwingend eine Bewilligungspflicht vorschreibt, sind gerade in diesem Bereich oft problematische Situationen zu beobachten.


Grosspflegefamilie
Der Status der Grosspflegefamilie mit eigenem Anerkennungsstatus ist ausserhalb unseres Kantons praktisch unbekannt. Wie in anderen Kantonen sollen Pflegefamilien, die mehr als drei Kinder bei sich aufnehmen, neu eine Heimbewilligung bekommen. Dabei ist bei der Bewilligungsüberprüfung dem „Familiencharakter" einer solchen Unterbringung Rechnung zu tragen. In den Anerkennungskriterien soll festgeschrieben werden, dass mindestens eine BetreuerIn eine sozialpädagogische oder verwandte Ausbildung oder Berufserfahrung mit Fort- und Weiterbildung nachweisen muss. Die Regelung erfolgt in der Verordnung über die Bewilligung und Beaufsichtigung von Heimen (Heimverordnung). Nachdem die Grosspflegefamilie vor ein paar Jahrzehnten einen Boom erlebte, ist sie heute - vermutlich auch wegen dem heutigen Finanzierungsmodus - in der Region nur noch vereinzelt anzutreffen.


Kinder-, Schul- und Jugendheime
Zur Zeit führt unser Kanton 10 Heime mit verschiedenen Spezifikationen für Minderjährige. Die Heimunterbringung findet regional statt, d.h. die beiden Basel planen und konzeptionieren seit Jahren intensiv gemeinsam. Der Austausch findet auch über die Grenzen der beiden Partnerkantone hinweg statt, vor allem in der Nordwestschweiz. Denn kein Kanton ist in der Lage, für alle Bedürfnisse alleine die geeigneten Plätze bereitzustellen.


Kriterien für eine Fremdplatzierung
Für die Gewährung von kantonalen Beiträgen an eine Unterbringung in eine Pflegefamilie oder in ein Heim sind eine fachliche Indikation oder ein Behördeentscheid zwingend erforderlich. Die Indikation erfolgt stets fallspezifisch und die richtige Massnahme ist individuell abzuwägen. Massgeblich für die Unterbringung in einer Pflegefamilie, Fachpflegefamilie oder einer Pflegefamilie für Sofortmassnahmen sind die Bedürfnisse eines/r Minderjährigen, die familiären Umstände und das Ziel der Massnahme.


Finanzielle Auswirkungen der Vorlage
Der personelle Mehraufwand für die administrativen Arbeiten wird mit einem 20%-Pensum veranschlagt (Fakturierung der Kostenbeteiligung resp. Inkasso säumiger Zahlerinnen und Zahler). Die bisherigen Kapazitäten der Fachstelle von ca. 30 Stellenprozenten sollten wegen der Entlastung in der Informations- und Beratungstätigkeit durch den Pflegefamiliendienst ausreichen. Hingegen wird mit einem Anstieg der Unterbringungen bei den Pflegefamilien, Fachpflegefamilien und Grosspflegefamilien gerechnet. Der geschätzte Mehraufwand liegt bei ca. Fr. 737'500.--. Die Umstellung der Berechnung der Kostenbeteiligung wird sich spürbar bei der Sozialhilfe auswirken. Dafür steigt um diesen Betrag der Mehraufwand bei den Heimkosten, welche wie bisher von den Gemeinden gemäss Finanzausgleichsgesetz getragen werden. Ob und wie weit sich die Zahl der Heimunterbringungen durch das verbesserte Angebot in Pflegefamilien vermindert, kann nicht genau vorausgesagt werden und wurde deshalb in den Berechnungen nicht berücksichtigt.




Eintreten


Die Gleichbehandlung der Pflegefamilie mit dem Heim wird als echte Alternative zum Heim begrüsst. Als besonders wichtig - speziell auch aus generalpräventiver Sicht - wird erachtet, dass die Jugendhilfe nun nicht mehr von der Sozialhilfe tangiert, die Kosten separat abgerechnet und die Solidarisierung der Gemeinden gefördert wird. Andererseits wird bekräftigt, dass die Ausdehnung der Staatstätigkeit und der staatlichen Kontrolle besonders kritisch beobachtet werde. Vereinzelt wurden auch Bedenken betreffend der Erweiterung der Bewilligungspflicht für die Pflegeverhältnisse aller Minderjähriger (von 15 auf neu 18 Jahre) geäussert. Auch die Tatsache, dass die staatliche Tätigkeit mit der Vergabe des Beitrages an den regionalen Pflegefamiliendienst (Fr. 150'000.-- ) ausgeweitet wurde, bevor die Legislative die Vorlage begutachten konnte, wurde kritisch hinterfragt. Zudem soll noch eine Pensenerhöhung von 20 Prozent bewilligt werden. Erwartet und begrüsst wird, dass durch die Förderung der Pflegefamilien durch den regionalen Pflegefamiliendienst mehr Plätze in Pflegefamilien verfügbar sein werden, was zu einer Entlastung der Heime führen muss.


Eintreten war unbestritten.




Gesetzesberatung


§ 27 1bis
Mit dem Zusatz im zweiten Satz Er kann diese Aufgabe Privaten übertragen sowie Beiträge an Einrichtungen für Pflegefamilien ausrichten wird zum Ausdruck gebracht, dass gewisse Aufgaben hoheitlich durch den Staat und gewisse andere Aufgaben durch Private erfüllt werden können.


§ 88a Pflegekinderwesen (EG ZGB)
Die VGK hat im Rahmen ihrer Gesetzesrevision das 18. Altersjahr stipuliert, ein Vorgang, der aus Gründen der Sachbezogenheit nicht in diesem, sondern in einem anderen, aktuell in der Justiz- und Polizeikommission in Bearbeitung befindlichen Gesetz behandelt wird. Der Beschluss gemäss § 41a Pflegekinderwesen muss demzufolge bei der Revision des EG ZGB einfliessen.


Die auf Seite 19 der Vorlage aufgeführten Mehrkosten waren Bestandteil intensiver Diskussionen. Es wurde insbesondere bedauert, dass mögliche Kosteneinsparungen durch die erhoffte Verlagerung von Heimplatzierungen hin zu Pflege- resp. Fachpflegefamilien in Zahlen nicht beziffert werden können. Auf einen Antrag betreffend einer Evaluation nach beispielsweise 3-4 Jahren wurde verzichtet. Es wird jedoch beabsichtigt, in ca. 3 Jahren mittels einer Interpellation die Auswirkungen dieser Gesetzesänderung zu erfragen.


Postulat 2002/283 von Simone Abt
Die Mitglieder der Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission sind der Ansicht, dass das Anliegen betreffend der Finanzierung von familienbegleitenden Hilfsangeboten im Rahmen des Familiengesetzes beraten werden muss. Das Postulat ist somit nur teilweise erfüllt.




4. Anträge


1. Die Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission empfiehlt mit 9 zu 2 Stimmen, der Änderung des Gesetzes über die Sozialhilfe, die Jugend- und die Behindertenhilfe (Sozialhilfegesetz) gemäss beiliegendem Entwurf zuzustimmen;


2. das Postulat 2002/282 der CVP/EVP-Fraktion als erfüllt abzuschreiben;


3. das Postulat 2002/283 von Simone Abt stehen zu lassen.


Muttenz, 20. Dezember 2005


Im Namen der Volkswirtschafts- und Gesundheitskommission
Die Präsidentin: Rita Bachmann-Scherer


Beilage: [PDF]
Revision des Pflegekinderrechts: Änderung des Gesetzes über die Sozial-, die Jugend- und die Behindertenhilfe, (SGS 850)
(von der Redaktionskommission bereinigte Fassung)


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