2005-154

b) Zweiter Projekttyp von „Hermes 2003"
„Hermes 2003" beschreibt das Projektmanagement zur Entwicklung von Systemen. In Ausarbeitung ist der zweite Projekttyp „Systemadaption" (d.h. für den Kauf und anschliessende Anpassung von Software). Das neue „Hermes 2003-Handbuch „Systemadaption" wird im 2. Quartal 2005 publiziert und anschliessend in der kantonalen Verwaltung eingeführt. Das Projekthandbuch ist keine grundlegende Neuentwicklung. Sämtliche Grundlagen, die Struktur des Projektmanagements sowie der Projektbeginn und -schluss werden vom bestehenden Projekttyp „Systementwicklung" übernommen.

c) Einführung und Begleitung von „Hermes 2003" im Kanton
Die Implementierung der Projekt-Managementmethode alleine kann das Gelingen der Projekte nicht garantieren und entbindet die Projektleitung und -steuerung keinesfalls von ihrer Verantwortung. „Hermes 2003" ist aber ein ideales Werkzeug für IT-Projekte und stellt sie auf eine gute Basis. Allen Mitarbeitenden stehen zudem verschiedene Informationsmöglichkeiten und Unterstützungsangebote zur Verfügung. Im Intranet der kantonalen Verwaltung sind die wichtigsten Informationen und Dokumente über „Hermes 2003" ersichtlich [http://kww.hermes.bl.ch/]. Die Webseite dient zudem der Weiterentwicklung von „Hermes 2003". Im „Hermes Forum" können die Anwenderinnen und Anwender gegenseitig in Kontakt treten, Fragen und Meinungen formulieren und für Anliegen Unterstützung erhalten. Das Personalamt bietet zudem „Hermes 2003"-Kurse an.

d) Anpassung von „Hermes 2003" an ein konkretes Projekt
„Hermes 2003" beinhaltet sehr umfangreiche Vorgaben über die Projektabwicklung. Es ist einleuchtend, dass bei kleineren Aufgaben (die beispielsweise nur wenige Tage dauern und von einer Person ausgeführt werden) diese Vorgaben nicht umgesetzt werden können. Müsste bei jedem Projekt die umfangreiche schriftliche Dokumentation erstellt werden, entstünde ein unverhältnismässig hoher administrativer Aufwand. Natürlich gibt es unverzichtbare Aktivitäten, die unabhängig von der Grösse bei jedem Projekt ausgeführt werden müssen (wie beispielsweise die Definition der Ziele oder der Aufgaben der Projektbeteiligten) und generell gilt, dass bei jedem Projekt systematisch vorzugehen ist.
Die Vorgaben von „Hermes 2003" sind also an das jeweilige Projekt anzupassen (das so genannte „Tailoring"). Die Hauptziele des Tailorings sind:

2. Empfehlung
Es sind Massnahmen aufzuzeigen, wie die Risiken minimiert oder verhindert werden können. Für die Durchführung dieser Massnahmen sind genügend Ressourcen einzuplanen.
Die Risiken und Massnahmen zur Risikoreduzierung werden im Risikokatalog eines Projekts zusammengestellt und bewertet. Der Risikokatalog wird in regelmässigen Abständen durch die Projektleitung fortgeschrieben. Die Risikobeurteilung ist eine Daueraufgabe und muss ständig ausgeführt werden.
Der Risikokatalog kann folgendermassen gestaltet sein:

Die Projektleitung nimmt die für die Massnahmen erforderlichen Ressourcen nach Abstimmung mit den Beteiligten in den Projektplan auf.
Auch hier ist aber vor zu hohen Erwartungen zu warnen: die Ressourcenplanung basiert auf Schätzungen. Je öfter ein Prozess bereits durchlaufen worden ist, desto genauer wird die Vorhersage für einen ähnlich gelagerten. Bei neuen Vorgängen oder solchen, zu welchen wenig Erfahrungswerte vorliegen, können die erforderlichen Ressourcen ohne weiteres doppelt oder auch halb so hoch ausfallen wie prognostiziert. Auch ist zu beachten, dass sehr vorsichtige Prognosen erfahrungsgemäss zu Ineffizienz führen, da die Tendenz besteht, bereit gestellte Ressourcen auch tatsächlich zu verbrauchen.

3. Empfehlung
Der innerbetriebliche Informationsfluss ist zu verbessern. Entscheide, Weisungen, Richtlinien, Standards und Regeln sind den in ein Projekt involvierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern bekanntzugeben und zentral an einer Fundstelle im Intranet zugänglich zu machen.
Der Informationsfluss erfolgt gemäss „Hermes 2003" durch periodische Sitzungen des Projektteams und des Projektausschusses sowie durch Projektberichte über den Projektfortschritt. Der Projektbericht enthält die Angaben

b) Zu 12.2 „Zur Projektplanung, -organisation und -koordination"

4. Empfehlung
Politische, verwaltungsorganisatorische und technische Projekte sind langfristig zu planen und zeitlich optimal aufeinander abzustimmen.
Im Rahmen der IT-Planung und -Budgetierung hat der Regierungsrat festgestellt, dass Informatikvorhaben transparenter und übersichtlicher darzustellen sind. Er hat deshalb einen entsprechenden Auftrag erteilt. Im vergangenen Jahr wurde ein Werkzeug geschaffen, das diese Ziele erfüllt und eine mehrjährige Informatikplanung erlaubt. Die Liste stellt alle IT-Anwendungen mit ihren relevanten Merkmalen (z.B. zuständige Direktion, Art des Vorhabens, Wirkungskreis) übersichtlich dar und gibt Auskunft über die Entwicklung der Kosten in den nächsten Jahren. Dem Regierungsrat steht damit ein Hilfsmittel zur Verfügung, das den Einsatz der Informatikmittel optimieren kann und Transparenz in der Entwicklung der IT-Kosten schafft. Das Werkzeug kann auch als Hilfsinstrument dienen, falls im Rahmen von Budgetbereinigungen Anpassungen oder Verschiebungen notwendig werden. Zudem können Vergleiche mit anderen Kantonen gezogen werden.

5. Empfehlung
Direktionsübergreifende Projekte sind unter frühzeitigem und permanentem Einbezug der einzelnen Direktionen zu planen und zu realisieren. Die federführende Direktion ist zu bezeichnen.
Jedes Projekt startet mit einem Projektantrag. Ein korrekt erstellter Projektantrag gewährleistet den rechtzeitigen Einbezug aller tangierten Direktionen und schafft Klarheit über die Projektorganisation, weil er u.a. eine umfassende Analyse der Ausgangslage und einen Vorschlag über die Projektorganisation enthalten muss. Die Analyse der Ausgangslage kann nur dann vollständig sein, wenn alle Direktionen, die von der möglichen Änderung tangiert sind, in die Erarbeitung des Projektantrages einbezogen werden. Im gleichen Vorgang sollen auch die Know-How- und Entscheidungsträger der betroffenen Direktionen ermittelt werden, damit mit ihnen eine sinnvolle Projektorganisation erarbeitet und vorgeschlagen werden kann.
Der Projektantrag wird mit seiner Genehmigung zum Projektauftrag. Zu diesem Zeitpunkt müssen die Projektorganisation definiert und die folgenden Rollen besetzt sein:

6. Empfehlung
Bei der Durchführung von Projekten ist das bestehende Umfeld vorweg in technischer, organisatorischer, finanzieller und personeller Beziehung zu analysieren, und es sind die sich daraus für das Projekt ergebenden Konsequenzen zu ziehen bzw. Massnahmen zu ergreifen.
In der Projektphase „Voranalyse" erfolgt eine Situationsanalyse, mit der die gegenwärtigen Gegebenheiten und die zukünftigen Entwicklungen im gesamten Umfeld untersucht werden. Hierbei wird einerseits auf die bestehenden Lösungen, die Betriebs- und Investitionskosten und die IT-Infrastruktur sowie andererseits auf die rein fachlichen Aspekte eingegangen. Zur Prozess- und Organisationsanalyse siehe nachfolgender Bericht zu Empfehlung 7.
Basierend auf den erkannten Schwächen und Stärken sowie deren möglichen Ursachen werden die Systemziele, die mit der zukünftigen Lösung erreicht werden sollen, festgelegt. Konsequenzen, die sich hieraus für die Projektabwicklung ergeben (z.B. das zum Erreichen der Systemziele erforderliche Vorgehen und die erforderlichen Entscheidungspunkte) fliessen in die Regelungen für das projektspezifische Vorgehen ein und werden damit für alle Projektbeteiligten verbindlich.

7. Empfehlung
Es ist eine Analyse der durch die Einführung von strategischen Informatikprojekten betroffenen Arbeitsabläufe in den verschiedenen Dienststellen durchzuführen; sowohl Prozesse als auch Organisationsstruktur sind vor der Einführung anzupassen.
In den Projektphasen „Voranalyse" und „Konzept" sind u.a. Anforderungen an die fachlichen Prozesse und an die Organisation zu erarbeiten. Grundlage hierfür bildet eine Analyse der finanziellen, personellen und organisatorischen Situation in allen betroffenen Dienststellen (Ist-Analyse). In der Phase „Voranalyse" wird diese Ist-Analyse gemäss den bereits definierten Anforderungen überarbeitet. In der Phase „Konzept" werden diese Anpassungen nochmals verifiziert, verfeinert und abgenommen. Die definitive Festlegung der neuen Prozesse und Organisation erfolgt in der „Realisierungsphase".
In der Einführungsphase werden die vorbereitenden Massnahmen für die Umsetzung der festgelegten Prozess- und die Organisationsänderungen getroffen (z.B. die betroffenen Organisationseinheiten informiert, die Anwenderinnen und Anwender über die Änderungen ihrer Prozesse in Kenntnis gesetzt, neue Rollen besetzt). Zudem werden mit der neuen IT-Lösung auch die geänderten Prozesse und die angepasste Organisation aktiviert.

8. Empfehlung
Die interne und die externe Projektleitung müssen im Voraus klar bestimmt, ihre Aufgaben und ihre Verantwortung müssen klar definiert und zugewiesen, die Gesamtverantwortung festgelegt sein.
Die Projektorganisation wird in der ersten Projektphase ausgearbeitet. Das erste wichtige Dokument des Projekts - der Projektantrag - enthält einen Vorschlag über die Projektorganisation. Diese wird anschliessend mit dem Projektauftrag verbindlich festgelegt.
Die Gesamtverantwortung über ein Projekt wird stets intern wahrgenommen. Die Verantwortung einer externen Projektleitung erstreckt sich ausschliesslich auf die Erbringung der mit dem Auftraggeber vereinbarten Leistung und auf die unmittelbar mit dieser Erbringung verbundenen operativen Projektleitungsaufgaben auf der Seite der Leistungserbringer. Die Verantwortung der externen Projektleitung wird im Projekthandbuch und im abzuschliessenden Vertrag festgeschrieben.

9. Empfehlung
Die Projektleitung ist für die Dauer ihres Projekteinsatzes im nötigen Umfang von ihrer angestammten Funktion zu entlasten. Grossprojekte dürfen nicht „nebenbei" geführt werden.
Der erforderliche Projektleitungsaufwand wird auf der Basis der in „Hermes 2003" definierten Projektführungsaktivitäten abgeschätzt und muss bei der personellen Besetzung der Projektleitung berücksichtigt werden. Bereits im Projektantrag sind die notwendigen Ressourcen anzugeben. „Hermes 2003" führt die in jeder Projektphase auszuführenden Aufgaben in der Aktivitätenliste detailliert auf. Dies ermöglicht eine qualifizierte Schätzung des benötigten Ressourcenaufwandes. Damit verfügen auch die linienvorgesetzten Personen über die Informationen zum Zeitaufwand ihrer Mitarbeitenden. Auf diese Weise können Konflikte zwischen der Projekt- und der angestammten Arbeit reduziert werden werden.
Für die Bewilligung jeder weiteren Projektphase ist der benötigte Personal- und Sachaufwand der absolvierten Phase darzulegen.
Die Problematik liegt hier in der Tatsache, dass gewisse Fachkenntnisse, die für ein Projekt benötigt werden, nur bei einem beschränkten Personenkreis vorhanden sind, während dieselben Fachkenntnisse auch für das Tagesgeschäft notwendig sind und die entsprechenden Aufgaben so nicht weiterdelegiert werden können. Hier kann nur eine - wenig beliebte - Verzichtsplanung weiterhelfen, indem bewusst auf gewisse Vorhaben und Aufgaben verzichtet wird oder diese zeitlich zurückgestellt werden.

10. Empfehlung
Durch den Einbezug erfahrener Anwender/innen bereits während der Analyse- und Konzeptphasen ist sicherzustellen, dass deren Know-how aus der Praxis zweckdienlich genutzt und berücksichtigt wird.
Eine Anwendervertretung ist zwingender Bestandteil der Projektorganisation in allen Projektphasen. Neben der Aufgabe, die fachlichen Interessen im Projekt zu vertreten und die richtigen, im Fachbereich abgestimmten Anforderungen in das Projekt einzubringen, liegen weitere Aufgaben der Anwendervertretung insbesondere in der Vorbereitung und Durchführung fachlicher Tests, in der Unterstützung oder Durchführung von Schulungen und in der aktiven Mitwirkung bei der Einführung der neuen IT-Lösung.

11. Empfehlung
Die Finanzkontrolle soll nicht in Projekte eingebunden werden, wenn dadurch ihre angestammte Tätigkeit als unabhängige Prüferin tangiert wird.
Die Finanzkontrolle Basel Landschaft hat sich bereits vor der Konstituierung der Parlamentarischen Untersuchungskommission aus der Mitarbeit in Projekten zurückgezogen. Die Arbeiten im Zusammenhang mit Projekten beschränken sich auf gezielte Revisionen, die im Verlaufe der Lebensphasen eines Projektes angesetzt werden.
Wird die Finanzkontrolle zukünftige Nutzerin des Projektergebnisses sein, so etwa im Bereich des Rechnungswesens, muss sie zumindest im Bereich der Zielsetzung und der Analyse einbezogen sein. Die auf diese Weise im Projekt mitarbeitende Person aus der Finanzkontrolle darf in Anlehnung an die Standards der Revisorenverbände mindestens ein Jahr nach dem Engagement keine Revisionsarbeiten in diesem Themenkomplex absolvieren.

12. Empfehlung
Vorgegebene Standards sind zu beachten; Regierungsratsbeschlüsse zur Projektabwicklung sind durchzusetzen.
Im Projektantrag oder -handbuch werden die einzuhaltenden Standards und Richtlinien aufgeführt. Darin ist beispielsweise der Regierungsratsbeschluss über die Einführung von „Hermes 2003" oder die Weisung betreffend „Verfahren und finanzielle Abwicklung von Projekten" der Finanzdirektion vom 28. Januar 1997 zu erwähnen. Für deren Einhaltung ist die Projektleitung verantwortlich. Die Durchsetzung und Kontrolle obliegt dem Auftraggeber des Projekts.

13. Empfehlung
Über den Projektverlauf ist entsprechend den Anforderungen der vom Regierungsrat vorgeschriebenen Projektmanagementmethode eine strukturierte Dokumentation anzulegen, welche über Entwicklung und Stand von Projekten jederzeit Auskunft gibt.
Die Einrichtung einer einheitlichen strukturierten Ablage für die Projektdokumentation wird durch „Hermes 2003" vorgeschrieben. Die Ablage orientiert sich an der Ergebnisstruktur mit den Hauptelementen Systementwicklung, Projektmanagement, Risikomanagement, Projektmarketing, Qualitätssicherung und Konfigurationsmanagement. Mit Hilfe von Vorgaben für die Identifikation der einzelnen Projektzwischen- und -endergebnisse und dem Einsatz von Projektergebnisübersichten wird die jederzeitige Auskunft über die Entwicklung und den Stand der Projekte sichergestellt. „Hermes 2003" macht zudem detaillierte Vorschläge zur Strukturierung der Ergebnisse.

14. Empfehlung
Zu Projektbeginn erarbeitete Zielvorgaben und Kriterien sind einzuhalten. Erweisen sie sich im weiteren Projektverlauf als falsch, sind sie im Rahmen der Projektorganisation stufengerecht zu revidieren und zu dokumentieren.
Die zentrale Aufgabe der Projektleitung ist die Durchführung des Projektauftrages im vorgegebenen Rahmen. Stellt die Projektleitung fest, dass Änderungen des Projektrahmens, der Zielvorgaben oder der Kriterien notwendig sind, müssen diese durch den Auftraggebenden in Abstimmung mit dem Leistungserbringer genehmigt werden. Die Projektleitung verfügt nicht über die Kompetenz, diese wichtigen Rahmenbedingungen selbstständig zu verändern. Besonders bei Änderung der Zielvorgaben sollte geprüft werden, ob das Projekt weitergeführt werden soll und ob die Änderung der Zielvorgaben Auswirkungen auf andere Projekte hat (übergreifende Koordinierung aller Projekte).

15. Empfehlung
Vergabeentscheide bei strategischen Projekten dürfen nur dann unter Zeitdruck gefällt werden, wenn der Zeitdruck objektiv auch tatsächlich gegeben ist und die massgebenden Entscheidungsgrundlagen transparent und dem Entscheidungsorgan vollständig kommuniziert sind.
Die Kompetenzvorschriften der kantonalen Gesetze sind einzuhalten. In aussergewöhnlichen Fällen kann von diesen Vorschriften abgewichen werden, wenn
- erheblicher objektiver Zeitdruck besteht,
- mit grosser Wahrscheinlichkeit erheblicher Schaden entsteht,
- keine alternative Lösungsmöglichkeiten erkennbar sind und
- die Grundsätze der Verhältnismässigkeit erfüllt sind.
Die zuständigen Gremien sind sofort und vollständig zu informieren.
Solch aussergewöhnliche Situationen können mit einer detaillierten Projektplanung vermieden werden. Es kann nie ganz ausgeschlossen werden, dass im Verlaufe eines Projekts zeitkritische Situationen entstehen. Dieses Risiko wird mit der Anwendung des Phasenmodells und der Rollendefinitionen von „Hermes 2003" minimiert. Mit der transparenten Projektplanung und der klaren Kompetenzregelung werden anstehende Meilensteine und Entscheidungen frühzeitig festgelegt. Dadurch kann das Projekt zeitgerechter geplant, vorbereitet und durchgeführt werden.

c) Zu 12.3 „Zur Ausarbeitung des Pflichtenhefts"

16. Empfehlung
Datenvolumen sowie Art und Aufbau des Management-Informationssystems müssen im Pflichtenheft des spezifischen Projekts behandelt und berücksichtigt werden.
Wesentlicher Inhalt des Pflichtenhefts sind die Anforderungen an die zu beschaffende Lösung. Diese „Systemanforderungen" sind ein standardisiertes Ergebnis von „Hermes 2003". Sie beschreiben und strukturieren die Anforderungen an das künftige System und sind daher ein zentrales Element im Projektverlauf. Auftrageber und Auftragnehmer müssen den Inhalt der Systemanforderungen als Grundlage für die Realisierung und Abnahme des künftigen Systems ausdrücklich akzeptieren.
Neben allgemeinen Anforderungen, Anforderungen an die Entwicklungs- und Wartungsumgebung, Anforderungen an externe Schnittstellen und Sicherheitsanforderungen beinhalten die Systemanforderungen auch die detaillierten fachlichen, technischen und organisatorischen Anforderungen, zu denen auch das zu bewältigende Datenvolumen und die Vorgaben zu Art und Aufbau des Management-Informationssystems zählen.

17. Empfehlung
Alle Systeme sind auf ihre Schnittstellenmöglichkeiten zu überprüfen, um eine optimale Datenintegration zu ermöglichen und somit Doppelerfassungen zu vermeiden und Kosten zu minimieren.
Während der Projektdurchführung werden die detaillierten Systemanforderungen und die Systemarchitektur erarbeitet. Die Systemarchitektur gliedert das System in Teilbereiche. Es beschreibt u.a. den technischer Aufbau, die Schnittstellen, die Umsetzung der Sicherheits- und Datenschutzanforderungen. Die Systemanforderungen und die Systemarchitektur werden spätestens beim Entscheidungspunkt „Konzept" mit den weiteren Projekten und den bestehenden Systemen abgeglichen. D.h. es wird überprüft, ob grundsätzliche Unstimmigkeiten zwischen dem künftigen System mit anderen tangierten Systemen bestehen. Grundsätzlich kann die nächste Projektphase nur dann bewilligt werden, wenn allfällige Unstimmigkeiten behoben sind.

d) Zu 12.4 „Zur Personal- und Ausbildungspolitik"

18. Empfehlung
Bei der Besetzung von Schlüsselfunktionen ist darauf zu achten, dass Wissen und Erfahrung zwar ideal vernetzt sind, jedoch unnötige Machtkumulationen und/oder Abhängigkeiten von einzelnen Personen - und damit einhergehend deren Überlastung - vermieden werden können.
„Hermes 2003" hebt die Bedeutung der personellen Besetzung klar hervor: „Die personelle Besetzung ist der wichtigste Erfolgsfaktor eines Projektes überhaupt!" Daher beschreibt „Hermes 2003" die Rollenbesetzung ausführlich. Die korrekte Umsetzung des Rollenkonzepts von „Hermes 2003" stellt eine klare Aufgaben- und Kompetenzverteilung sicher und gibt Hinweise für die Besetzung der wichtigsten Projektrollen. Diese Rollen basieren auf einer standardisierten Projektorganisation. Die klar definierten Kompetenzen, Aufgaben und Verantwortungen gewährleisten, dass keine Überschneidungen oder ungewollte Machtkumulationen entstehen. Die Ressourcenplanung mit „Hermes 2003" gewährleistet, dass die zeitliche Belastung der Projektmitarbeitenden transparent und somit den linienvorgesetzten Personen bekannt ist.

19. Empfehlung
Es ist innerhalb der Verwaltung eine Kompetenzgruppe 'Projekte' aufzubauen und zu fördern. Insbesondere sind innerhalb der Verwaltung genügend potentielle Projektleiter/innen in den Bereichen Projekt- und Qualitätsmanagement, Führung und Organisation aus- und fortzubilden - und zwar in der vom Regierungsrat vorgegebenen Methode.
Die Empfehlung der PUK zielt auf den Aufbau und die Erhaltung von Projektmanagement Know How ab. Hier gilt es zu unterscheiden, in welchen Fällen welches Know How benötigt wird und wo dieses vorgehalten werden soll:
Hinsichtlich Bau-Grossprojekten bestehen die entsprechenden Kenntnisse und Erfahrungen bei der Bau? und Umweltschutzdirektion. Betreffend Vorgehen bei Informatik-Grossprojekte sind die Know How-Träger die Informatikplanung und ?koordination, die Direktionsinformatik-Abteilungen und die Zentralen Informatikdienste, welche gegebenenfalls den Beizug externer Projektleiter empfehlen.
Im Bau- und Informatikbereich ist es sinnvoll bestimmte Projekt-Managementmethoden zu festzulegen, weil hier speziell entwickelte Methoden existieren, welche auf die in diesen Bereichen auftretenden Problemstellungen eingehen. Für die restlichen Projekte soll aber keine bestimmte Projektmanagement-Methode vorgeschrieben werden, da die Projektarten zu verschiedenartig sind. Zu diesem Schluss kommen auch die Kantone und der Bund. Eine Umfrage hat ergeben, dass Bund und Kantone für Projekte ausserhalb dem Bau- und der Informatikbereich keine bestimmte Projektmanagement-Methode vorschreiben. Dies darf aber nicht darüber hinweg täuschen, dass bei allen Projekten die Projektmanagement-Regeln umgesetzt und eingehalten werden müssen. Dies wird gewährleistet, indem den Direktionen ausreichend Informationen und Unterstützungsangebote zur Verfügung stehen.
Das Generalsekretariat der Finanz- und Kirchendirektion wird deshalb eine Intranetseite erstellen, welche geeignete Projektmanagement-Instrumente für kleinere und mittlere Projekte enthält. Diese Instrumente werden auch in den Projektmanagement-Kursen des Personalamtes verwendet. Für Grossprojekte steht das Generalsekretariat der Finanz? und Kirchendirektion zur Verfügung, um bei der Aufgleisung eines Projekts behilflich zu sein. Grundsätzlich bleiben aber die Direktionen für die Erhaltung des notwendigen Projektmangement-Know Hows bei ihren Mitarbeitenden zuständig.
Um die Methodik "Hermes 2003" - welche auf IT-Projekte ausgelegt ist, sinngemäss aber auch auf andere Projekte anwendbar ist - einzuführen und deren Anwendung zu unterstützen, wurde eine Arbeitsgruppe zur Einführung und zur Unterstützung der Anwendung von „Hermes 2003" gebildet. Alle Direktionen sind darin vertreten.
Die Arbeitsgruppe hat folgende Aufgaben: