2007-21 (1)

1. Die Vorlage im Überblick

Vor geraumer Zeit schon hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass im Verhältnis Bund-Kantone ein Reformbedarf besteht, und zwar sowohl bezüglich der Aufgabenteilung wie vor allem auch bezüglich Finanzausgleich, insbesondere aufgrund der Feststellung, dass der geltende Finanzausgleich seinem ursprünglichen Zweck nicht mehr zu genügen vermag und die Unterschiede in der Finanzkraft zwischen den Kantonen im Zunehmen begriffen sind, statt dass sie sich verringern. Im November 2004 haben schliesslich Volk und Stände der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) und damit auch der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und den Kantonen zugestimmt, so auch der Kanton Basel-Landschaft mit 63,2 %.


Mit dem NFA werden zwei Hauptziele anvisiert, nämlich ein verbesserter Ausgleich der finanziellen Unterschiede unter den Kantonen einerseits und eine Steigerung der Effizienz andererseits. Auf Bundesebene wird der NFA aller Voraussicht nach auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt. Auf den gleichen Zeitpunkt hin müssen auch die Kantone ihrerseits die entsprechenden Gesetzesgrundlagen überarbeitet und gleichzeitig auch die Aufgaben- resp. die Lastenverteilung zwischen Kanton und den Gemeinden den veränderten Verhältnissen angepasst haben.


Die dem Landrat unterbreitete Vorlage dient diesem Zweck. Sie umfasst folgende vier Teile:


Die finanziellen Auswirkungen lassen sich in ihrer Gesamtheit wie folgt darstellen:

Wiederkehrende finanzielle Auswirkungen
in Tausend CHF; Belastung + / Entlastung -

Einmalige finanzielle Auswirkungen
in Tausend CHF; Belastung + / Entlastung -

Aufgrund der deutlich geringeren Belastung des Kantons (im Vergleich zu früher erstellten Berechungen betreffend Auswirkung des NFA) ist der Kanton bereit, die Mehrbelastung der Gemeinden aufgrund von Spitex und GAP-Massnahmen zu übernehmen, und zwar beim Finanzausgleich mittels einer Anpassung des Verteilschlüssels bei den Ergänzungsleistungen, der per 1. Januar 2008 von heute 64,5 % auf neu 56,6 % reduziert werden soll.


Da auch auf eidgenössischer Ebene immer noch an der NFA-Vorlage gearbeitet wird, kann nicht ganz ausgeschlossen werden, dass sich die vorgängig aufgezeigten finanziellen Konsequenzen noch verändern können (z.B. verlangt die Spezialkommission des Nationalrates betreffend Restfinanzierung der nachschüssigen Verpflichtungen der IV im Bereich der kollektiven Leistungen eine Änderung gegenüber der vom Bundesrat beantragten Regelung).


Die Vorlage wurde in enger Zusammenarbeit resp. auf der Grundlage von umfangreichen Verhandlungen mit dem Verband Basellandschaftlicher Gemeinden (VBLG) ausgearbeitet. Die vorliegenden Anpassungen und Neuregelungen stellen eine Konsenslösung dar, wobei beide Partner punkten konnten, aber auch einstecken mussten.




2. Kommissionsberatung


2.1. Organisation der Beratung


Die anlässlich der Landratssitzung vom 15. Februar 2007 gewählte Spezialkommission nahm ihre Arbeit am 5. März 2007 auf und hat die Vorlage an drei Sitzungen (5. März, 21. März und 16. Mai 2007) beraten. Begleitet und unterstützt wurde sie durch Regierungsrat Adrian Ballmer, Roger Wenk (Projektleiter NFA), August Lienin (Leiter Statistisches Amt), Daniel Schwörer (Leiter Stabstelle Gemeinden) sowie - themenspezifisch und daher nur temporär - durch Regierungspräsident Urs Wüthrich, Regierungsrat Erich Straumann, Regierungsrätin Elsbeth Schneider, Willy Baumann (Leiter Sozialversicherungsanstalt BL), René Broder (Fachstelle Sonderschulung), Fabian Möller (Leiter Rechtsabteilung BKSD), Urs Knecht (Rechtsdienst VSD), Theres Demont (Rechtsdienst VSD), Hans-Georg Bächtold (Leiter Amt für Raumplanung), Emilio Sutter (Stv. Leiter Wirtschaft und Finanzen BUD) sowie Michaela Korak (Rechtsdienst BUD).


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2.2. Anhörung des VBLG


Angesichts der komplexen und z.T. auch sehr technischen Materie einerseits und der recht umfangreichen Vernehmlassung, die vorgängig durchgeführt worden ist, hat sich die Kommission auf die Anhörung einer Delegation des VBLG beschränkt; anlässlich der 1. Sitzung nahmen die Herrn Michael Baader (Gemeindepräsident Gelterkinden) und Anton Lauber (Gemeindepräsident Allschwil) Stellung zur Vorlage aus der Sicht der Gemeinden. Die Darlegungen der beiden Gemeindevertreter zeigten auf, dass die Gemeinden


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2.3. Eintreten


Eintreten auf die Vorlage war unbestritten, wobei jedoch verschiedentlich Vorbehalten bei den Bereichen «Spitex» und «Alters- und Pflegeheime» angemeldet wurden.


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2.4. Detailberatung / Umstrittene Themen


In der Detailberatung nahmen eine zentrale Stellung ein:




Spitex-Regelung


Die vollumfängliche Delegation der Spitexaufgaben - insbesondere auch für Spezialdienste wie Onkologie, Kinderspitex, Nachtwachen - wurde z.T. mit Skepsis und Unbehagen aufgenommen. Zweifel wurden angemeldet, wonach die Gemeinden nicht in der Lage oder z.T. auch nicht willens seien, sicherzustellen, dass diese wichtigen Spezialdienste weiterhin angeboten werden können. Es wurden auch Bedenken laut, dass Umfang und Qualität des Leistungsangebotes sowie die Tarifgestaltung je nach Gemeinde sehr unterschiedlich ausfallen würden. Sowohl seitens der Gemeindevertreter wie auch seitens Regierung und Verwaltung wurde jedoch beteuert, dass die bestehenden Leitplanken wie auch die in den Verhandlungen versprochene Bereitschaft der Gemeinden ausreichend seien, um das erforderliche Spitexangebot aufrecht zu erhalten.


Die Kommission sprach sich denn auch mit 8:3 Stimmen grundsätzlich dafür aus, dass die in der Vorlage postulierte Aufgabenverschiebung sowie der damit verbundene Kostentransfer von CHF 411'000 vollzogen werden soll. Zur Gewährleistung eines kantonsweit einheitlichen Standards sowie zur Absicherung der vollumfänglichen Verantwortung seitens der Gemeinden wurde im § 12, Änderung des Gesundheitsgesetzes, der § 43, Spitex, im Absatz 1 dahingehend erweitert, dass die Gemeinden die Koordination und das fachgerechte Angebot der spitalexternen Haus- und Krankenpflege sicherzustellen haben. Ferner wurde ein Absatz 3 neu aufgenommen, wonach der Regierungsrat - unter Mitwirkung der Gemeinden - Qualitäts-Standards zu erlassen habe. Abgelehnt wurde hingegen der Antrag, der Kanton habe die ungedeckten Kosten für Leistungen an Personen zu übernehmen, die nicht im Rentenalter sind. Mit der Ablehnung wollte man eine Aufweichung der angestrebten klaren Aufgabenteilung vermeiden. Ob überhaupt und in welchem Rahmen Verschiebungen von Kosten im Zusammenhang mit kürzeren Spitalaufenthaltszeiten resp. vermehrter Inanspruchnahme von Spitexleistungen entstehen, soll im Rahmen der periodischen Überprüfung der Finanzausgleichszahlungen festgestellt und allenfalls korrigiert werden.




§ 8 Änderung des Altersbetreuungs- und -pflegegesetzes


Stein des Anstosses an den vorgeschlagenen Änderungen war in erster Linie der Umstand, dass kaum zwei Jahre nach Inkrafttreten eines neuen GeBPA die Regierung die Beiträge der Gemeinden an die Pensions- und Betreuungskosten gemäss § 26ff. GePBA aufheben will. Diese bewirkten bisher, dass durch die Ergänzungsleistungen infolge der bestehenden absoluten Obergrenze nicht gedeckte Kosten vergütet wurden und andererseits der sog. Vermögensverzehr gemildert wurde (höhere Vermögensfreibeträge, tiefere Anrechnung vormals selbstbewohnter Liegenschaften, andere Anrechnung von Schenkungen). Das durch die NFA-Gesetzgebung revidierte ELG kennt keine absolute Obergrenze mehr, weshalb der eine Zweck der Gemeindebeiträge, nämlich die Vermeidung von Deckungslücken, entfällt (ausgenommen in seltenen Fällen bei Vorliegen spezieller Konstellationen). Umstritten war in der Kommission, ob die Gemeindebeiträge beibehalten werden sollen, um keine Verschlechterungen beim Vermögensverzehr herbeizuführen. Die wichtigsten Abweichungen zwischen der heute geltenden und der vorgeschlagenen Regelung gehen aus der folgenden Gegenüberstellung hervor:


Angesichts des Umstandes, dass Betagte sehr spät - wenn überhaupt - in ein Alters- und Pflegeheim übertreten und der Aufenthalt im Durchschnitt ca. zwei bis drei Jahre beträgt, hält sich die Verschlechterung in einem geringen Rahmen. Gemäss Erhebungen der VSD sind rund 500 bis 600 Personen betroffen, für die von den Gemeinden rund CHF 2,5 Mio. aufgebracht werden müssen, im Durchschnitt somit rund CHF 5'000. Mit Einbussen müssen am ehesten Personen (resp. Erben) rechnen, die über ein hohes Vermögen in Form einer Liegenschaft verfügen oder in den letzten Jahren Schenkungen von erheblichem Wert gemacht haben.

Administrativ hat die Aufhebung der Gemeindbeiträge den grossen Vorteil, dass die zwei heute nicht optimal aufeinander abgestimmten Beitragssysteme durch ein einziges, in sich geschlossenes System abgelöst würde. Administrative Vereinfachungen, Klarheit und bessere Transparenz vor allem auch für die Leistungsbezügerinnen und -bezüger wären weitere Vorteile.


Die Kommissionsmehrheit kam zum Schluss, der Wechsel zum EL-System sei angesichts der nicht unbedeutenden Vorteile bezüglich Handhabung und Transparenz vertretbar, zumal die Gemeinden erheblich entlastet werden. Finanzielle Notsituationen für betreuungsbedürftige Betagte entstehen in keinem Fall.


Argumentiert wurde ferner mit dem bewährten 3-Säu-len-Prinzip (staatliche, berufliche und private Vorsorge) sowie der diesem Prinzip zu Grunde liegenden Eigenverantwortlichkeit. Der Antrag, das GeBPA so anzupassen, dass auch unter den neu geltenden EL-Bestimmungen des Bundes die bisherige Baselbieter Vermögensverzehr-Regelung beibehalten werden kann, wurde mit 9:3 Stimmen bei 1 Enthaltung abgelehnt. Mit 7:4 Stimmen bei 1 Enthaltung wurde in der 2. Lesung auch der Antrag auf vollumfängliche Beibehaltung des GeBPA abgelehnt.




Weitere Diskussionspunkte


§ 2 Änderung des Strassengesetzes:
Im § 4 Nationalstrassen wird auf Antrag der BUD ein neuer Absatz 4 beschlossen (Übergangsbestimmungen, die vor allem die Hochleistungsstrassen H2 und H18 betreffen).


§ 3 Änderung des Raumplanungs- und Baugesetzes:
Dass die formelle Entscheidungskompetenz beim Regierungsrat liegt, hängt damit zusammen, dass das Agglomerationsprogramm gemeinsam von vier Kantonen beschlossen werden muss. Die Einflussnahme des Landrates erfolgt im Zusammenhang mit dem Kantonalen Richtplan und bei der Genehmigung der entsprechenden Verpflichtungskredite.


§7 Änderung des Ergänzungsleistungsgesetzes:
Vorprüfungen der vorgesehenen Gesetzesänderungen durch den Bund haben ergeben, dass in den Artikeln § 1a, Heime, § 11, Einsprache, und § 12, Beschwerde, Anpassungen vorzunehmen sind beziehungsweise neu zu formulieren sind. Die Kommission stimmte den Korrekturen zu.


§ 13 Änderung des Finanzausgleichsgesetzes:
Ein Antrag, die einmaligen Leistungen der Einwohnergemeinden an die Kosten für Lohnnachzahlungen auf CHF 0,5 Mio. zu reduzieren, lehnte die Kommission mit 7:3 Stimmen bei 3 Enthaltungen ab.


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2.5. Neuregelung Finanzausgleich


(Teil 4 der Vorlage)


Eine im September 2006 eingesetzte Arbeitsgruppe, die sich im Zusammenhang mit § 9 Finanzausgleichsgesetz mit den Auswirkungen der NFA-bedingten Anpassungen befasste, musste sehr bald feststellen, dass das geltende Finanzausgleichsgesetz dahingehend geändert werden müsste, dass die Festlegung der finanzausgleichsbestimmenden Indizes an den Regierungsrat zu delegieren ist. Die Arbeitsgruppe hat dann in der Folge parallel zur Beratung der Vorlage in der NFA-Kommission an einer entsprechenden Regelung gearbeitet. Geplant war, dass die Resultate der Arbeitsgruppe noch in die Kommissionsberatung hätte einfliessen und bei der Teilrevision des Finanzausgleichsgesetzes hätte berücksichtigt werden können. Die Diskussionen in der Arbeitsgruppe haben dann aber gezeigt, dass die angestrebte Glättung der NFA-Auswirkungen auf die Gemeinden nicht mit einer blossen Indizes-Anpassung bewerkstelligt werden kann. Es braucht eine umfassende und vor allem vereinfachende Änderung des gesamten Finanzausgleichsystems. Eine solche Totalrevision benötigt jedoch wesentlich mehr Zeit. Diese Erkenntnis hat dazu geführt, dass auf die im Teil 4 der LR-Vorlage geplante Teilrevision (Abschnitt F. Finanzausgleich) verzichtet wird und so der bestehende Finanzausgleich weiter gilt. Allerdings erfährt dieser wegen des NFA-bedingten Wechsels von den individuellen Gemeindebeträgen an die Alters- und Pflegeheimbewohner/innen hin zu den steuerkraftbasierenden Gemeindebeiträgen an die EL-Kosten grössere Verwerfungen. Um diese zu glätten, werden die bisherigen, individuellen Gemeindebeiträge - basierend auf dem Durchschnitt der letzten drei Jahre - von der EL-Verteilmasse abgezogen und der entsprechenden Gemeinde individuell auferlegt. Dieser im § 15, Änderung des Ergänzungsleistungsgesetzes, in den Abs. 3, 4 und 5 beschriebene Vorgang stellt eine Übergangslösung dar, der auch die Gemeinden zugestimmt haben. Die NFA-Kommission hat der offensichtlich unumgänglichen Übergangslösung mit wenig Begeisterung zugestimmt. Sie legt allerdings Wert darauf, dass die Arbeiten für eine Totalrevision des Finanzausgleichsgesetzes vorangetrieben werden (vgl. Punkt 3 des Landratsbeschlusses).




3. Antrag


Die Spezialkommission NFA beantragt dem Landrat

Pfeffingen, 22. Mai 2007

Namens der Spezialkommission NFA:
Eugen Tanner, Präsident


Beilagen:

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