LR Protokoll 25.09.97 (Teil 1)

Begrüssung, Mitteilungen

Landratspräsidentin Heidi Tschopp begrüsst alle Anwesenden zur Fortsetzungssitzung vom 18. September recht herzlich, schliesst auch die Gäste auf der Tribüne und die Medienschaffenden in den Gruss mit ein.

Mitteilungen

Als Stimmenzähler fungieren Hans Schäublin, Walter Jermann und Urs Steiner.

Zur Traktandenliste

Landratspräsidentin Heidi Tschopp macht dem Rat beliebt, die Motion 97/185 von Rudolf Keller als Traktandum 25a sowie die dringliche Motion 97/189 von Max Ritter als Traktandum 25b in die Traktandenliste aufzunehmen.

://: Der Landrat ist mit dieser bereinigten Traktandenliste einverstanden.

10 97/178
Bericht des Büros vom 4. September 1997: Die Rolle des Landrates im Zusammenhang mit den Projekten der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV) in der kantonalen Verwaltung

Eintreten

Landratspräsidentin Heidi Tschopp : Neben dem Bericht des RR vom 13. Mai 1997 und dem RRB Nr. 2098 vom 2. September 1997 haben Sie den Bericht des Büros des Landrates erhalten. Dieser enstand in Zusammenarbeit mit den Mitgliedern der Ratskonferenz sowie der Präsidenten der Finanz- und Geschäftsprüfungs-Kommissionen, welche ebenfalls in die Beratung miteinbezogen waren.

Zur Grundsatzdiskussion des Büros wurden auch die Fraktionspräsidenten der SD und der Fraktion der Grünen sowie die beiden Kommissionspräsidenten eingeladen. Als Vertreter des Regierungsrates und der federführenden Finanz- und Kirchendirektion nahm an der Sitzung vom 2. April 1997 Finanzverwalter Martin Thomann teil. In die Diskussion miteinbezogen wurde auch das Verfahrenspostulat 97/178 von Bruno Krähenbühl.

An den gemeinsamen Sitzungen wurde eingehend über die Auswirkungen des WoV-Modells BL auf die Kompetenzen des Landrates diskutiert.

Dabei wurde festgestellt, dass das vorliegende Modell die Stellung des Landrates nicht schwächt, da das Parlament nach wie vor die Finanzhoheit uneingeschränkt innehat, das Oberaufsichtsrecht gewährleistet ist, die parlamentarischen Instrumente unangetastet bleiben und das Legalitätsprinzip umfassend gilt.

Ebenso wurde festgehalten, dass der Landrat mit dem bestehenden Parlamentarium genügend Einflussmöglichkeiten auf die vom Regierungsrat erteilten Leistungsaufträge hat.

Das Büro des Landrates hat an seiner Sitzung vom 4. September einstimmig die folgenden Anträge zur Annahme empfohlen:

1. vom vorliegenden Bericht des Büros zustimmend Kenntnis zu nehmen;

2. die beiliegende Änderung des Dekretes zum Landratsgesetz zu beschliessen;

3. die beiliegende Änderung des Dekretes zum Finanzhaushaltsgesetz zu beschliessen;

4. das Verfahrenspostulat 97/3 von Bruno Krähenbühl abzuschreiben.

Urs Steiner stellt fest, dass auf Bundes-, Kantons- und Gemeindebene kaum ein Tag vergeht, an dem die Wörter NPM und WoV nicht ins Spiel gebracht werden. Zu bezweifeln ist aber, ob damit alle immer dasselbe meinen und auch danach handeln. Die reine NPM-Lehre geht, vereinfacht gesagt, davon aus, dass alles, was operativ ist, auf Verwaltungsebene abzuhandeln ist, während sich das Parlament rein auf strategisch-politischer Ebene bewegt. Die Lehre verlangt, dass pro Einheit (Dienststelle, Direktion, Regierungsrat) ein jährlicher Budgetbetrag gesprochen wird und dass die Einheit für die am Ende des Jahres zu präsentierende Bilanz verantwortlich ist.

Zur Erfüllung der Staatsleistung werden für jede Einheit Leistungsaufträge erstellt und zwischen Parlament und Regierung ausgehandelt. Das NPM bedeutet somit nichts anderes als das Übertragen moderner Zielrichtungen der Wirtschaft wie Teammanagement, Kundenorientierung, Qualitätsmanagement auf die Verwaltung.

Gemäss Ansicht von Urs Steiner müsste bei der Anwendung der reinen NPM-Lehre auch die Rolle von Parlament und Volk, also die direkte Demokratie, neu definiert werden.

Das Postulat von Bruno Krähenbühl hat das Büro sehr gefordert und zur Auseinandersetzung des Landrates mit den Projekten der "Wirkungsorientieren Verwaltungsführung" in der kantonalen Verwaltung gezwungen.

Mit dem Entscheid bei der Revision des Finanzhaushaltsgesetzes, bei dem der Landrat und das Stimmvolk auf das Instrument der Globalbudgetierung zugunsten einer beschränkten Kreditübertragungs- und Kreditverschiebungskompetenz verzichtet hat, ist der Kanton Basel-Landschaft von der reinen NPM-Lehre entschieden abgewichen. Im nachhinein lässt sich sagen: zum Glück ist er abgewichen. Dies ermöglicht den Prozess für eine wirtschaftliche, effiziente Erbringung von Leistungen der Verwaltung weiterzuführen, ohne ihr beim Vorgehen ein strenges Korsett aufzuzwängen, was zum eventuellen Resultat führen könnte, dass wohl der NPM-Lehre Genüge getan, der positive Prozess der letzten Jahre aber behindert würde.

Das basellandschaftliche Modell übernimmt die WoV-Zielsetzungen und benützt auch die modernen Managementinstrumente, wie Abschaffung des Beamtenstatus, Einführung des neuen Rechnunsgwesens, Controlling etc.

Bei der Umsetzung des WoV-Modells Basel-Landschaft ist ganz entscheidend, dass damit keine Ergänzung des bestehenden, wirkungsvollen, parlamentarischen Steuerungsinstrumentariums notwendig wird. Die einzige zu beantwortende Frage ist jene der parlamentarischen Behandlung der Leistungsaufträge der Dienststellen. Auch in dieser Frage ist die FDP mit der in der Vorlage aufgeführten Lösung einverstanden. Eine detaillierte Analyse aller Leistungsaufträge der Dienststellen und die anschliessende Genehmigung durch den Landrat würde die fachliche und zeitliche Kapazität des Rates übersteigen.

Mit den bestehenden parlamentarischen Instrumenten hat der Landrat genügend Einflussmöglichkeiten, um die von ihm erteilten Leistungsaufträge zu verändern.

Die FDP ist der Überzeugung, dass die Verwaltung im grossen und ganzen gut organisiert ist und das betriebswirtschaftliche Denken allmählich mit dem entsprechenden Kostenbewusstsein Fuss fasst - wenn auch die FDP diesen Prozess gerne beschleunigt ablaufen sähe. Die FDP hat aber lieber ein BL-WoV-Modell, das im Verlaufe der Jahre Fortschritte erzielt, als ein NPM nach Lehrmodell, das wohl in aller Munde ist, aber in den Anfängen stecken bleibt. Nicht von ungefähr ist die Wirkungsorientiertheit der kantonalen Verwaltung schon weit fortgeschritten.

Die FDP beantragt einstimmig, dem Dekret zum Gesetz zuzustimmmen.

Bruno Krähenbühl hat den regierungsrätlichen und auch den Bericht des Büros zur Rolle des Landrates mit grossem Interesse studiert. Beide Berichte tragen zur Klärung bei und beheben die Unsicherheiten sowohl bei Personal wie bei Parlamentariern.

Der Bericht der Regierung zeigt auf, wie sie den öffentlichen Sektor modernisieren will. Man darf aber doch darauf hinweisen, dass sie bei der Umsetzung abweicht von den im Regierungsprogramm 95/99 festgehaltenen Absichtserklärungen.

Die Hauptinstrumente sind heute begrenzte Kreditübertragungen, Kreditverschiebungen, wenn ein Leistungsauftrag vorliegt, Einführung des neuen Rechnungswesens mit einer Betriebsbuchhaltung, Verwaltungscontrolling und neues Personalrecht. Dass das Budget nach alter Väter Sitte das wichtigste Steuerungsinstrument des Landrates bleibt, wurde natürlich auch zur Kenntnis genommen.

Die Pragmatiker unter den Parteimitgliedern können sich mit dem Handlungsplan der Regierung vorbehaltlos identifizieren. Ein grosser Teil der SP-Fraktion ist auch froh, dass nicht mehr geändert und auf Sparflamme geköchelt wird.

Verschiedene SP-Mitglieder werden sich aber doch fragen: Ist das nun wirklich alles?! Wirkungsvoll führen heisst ja wohl, statt über die Mittel, über die Ziele und Wirkungen zu führen. Die Politik gibt die Leistungs- und Wirkungsziele vor und überlässt die Details der Verwaltung. Die Politik beantwortet also die Frage, was zu tun ist und die Verwaltung entscheidet darüber, wie etwas zu tun ist. Ein paar Fragen bleiben aber offen:

Gibt es künftig Ergebnisziele oder nicht? Beispielsweise könnte man an die Steuerverwaltung den Leistungsauftrag formulieren, im nächsten Jahr 250 Buchprüfungen durchzuführen. Als Zielvorgabe könnte man aber auch formulieren, die Steuerverwaltung habe nächstes Jahr aus dem Bereich bisher hinterzogener Steuern 10 Millionen mehr hereinzuholen. Wie die Verwaltung diese Zielvorgabe umsetzen möchte, müsste sie selber entscheiden.

Wie erfolgt nun die Steuerung der Verwaltung künftig konkret? Bleibt es bei der bisherigen Input-Steuerung oder kommen auch Elemente des Outputs dazu? Wer formuliert allfällige Leistungsstandards. Wie soll eine effiziente Leistungs- und Wirkungsmessung vorgenommen werden? Wer bestimmt die Messgrössen? Es kann ja wohl nicht sein, dass die Finanzkontrolle die Höhe der Messlatte in eigener Regie festlegt. Und falls die Verwaltung die Messlatte selber legt, müsste gar nicht mehr kontrolliert werden, weil sie die Vorgaben so setzt, dass sie das Ziel auch erfüllen kann. Das Parlament sollte aber schon noch ein klein wenig mitreden können.

Was wird nun vorgekehrt, um ganz generell die Verwaltungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen? Was wird konkret unternommen , um die starren Hierarchien aufzubrechen und die Kompetenzen vermehrt nach unten zu delegieren? Es wäre wünschenswert, dass die vertikalen Geschäftsabläufe vermehrt durch prozessorientierte Abläufe abgelöst würden.

Wie wird der interne Wettbewerb angekurbelt? Wie wird das neue Denken beim Personal umgesetzt? Wie wird das Personal motiviert. Welche Kennzahlen erhalten das Parlament und das Kontrollorgan, um die Aufgaben erfüllen zu können? Wie gedenkt der Landrat eine zielorientierte Gesetzgebung zu realisieren? Wie kann sich das Parlament von Details und Unwichtigem lösen, um die Zeit für das Wichtige zu nutzen?

Auf diese Fragen hat Bruno Krähenbühl weder im Bericht der Regierung noch des Büros Antworten gefunden. Martin Matter fragte dazu berechtigterweise kürzlich in der Baz, ob der Berg am Ende nicht doch bloss eine Maus geboren habe.

Mit WoV und NPM hat nach Ansicht von Bruno Krähenbühl diese Reform nur noch sehr wenig zu tun. Es fehlen zuviele Kernelemente der Reformidee, wie etwa Outputsteuerung, Globalbudget, Delegation, Dezentralisation und der gewünschte grössere Spielraum für Kreativität, Flexibilität und Eigenverantwortung des Personals. Wenn kein Etikettenschwindel begangen werden soll, so müssten im Kanton Baselland die Schlagwörter WoV und NPM aus dem Vokabular verbannt und die ganze Übung zutreffender mit "Kleine Verwaltungsreform Baselland" überschrieben werden oder etwas optimistischer: "Ein erster Ansatz einer Verwaltungsfreform".

Die SP-Fraktion stimmt im übrigen den beiden vorgeschlagenen Dekretsänderungen zu, auch der Abschreibung des Postulates Krähenbühl. Die Fraktion wünscht, dass künftig im Rahmen des Amtsberichtes über die Erfüllung oder Nichterfüllung der Leistungsaufträge berichtet wird.

Erich Straumann steht im Namen der SVP/EVP-Fraktion einstimmig hinter den Anträgen des Büros. Das Verfahrenspostulat von Bruno Krähenbühl hat die wichtigen Diskussionen ausgelöst und die bestehenden Unsicherheiten aufgedeckt.

Bezüglich der von Bruno Krähenbühl angesprochenen Kernelemente muss sich der Rat bewusst sein, dass es zwischen Aufgaben der Öffentlichkeit und der Privatwirtschaft zu differenzieren gilt. Die vom Kanton umzusetzenden Aufgaben sind oft nicht so einfach und gewinnbringend zu realisieren wie in der Privatwirtschaft.

Walter Jermann betont die Zielsetzung des WoV-Modells Baselland, staatliche Leistungen möglichst wirtschaftlich und transparent zu erfüllen. Das Modell weicht jedoch durch den Landratsverzicht im Finanzhaushaltungsgesetz vom Globalbudget ab. Die CVP gab der Kreditübertragung und der Kreditverschiebung den Vorrang und hat das Instrument Leistungsvereinbarung auf Leistungsauftrag für Diensstellen beschränkt. Bereits sind verschiedene Dienststellen mit den WoV-Ideen in Betrieb, was sehr gute Resultate zeigt. Die CVP ist überzeugt, dass die Stellung des Landrates nicht geschwächt wird, nach wie vor kann er die Finanzhoheit uneingeschränkt ausüben; er kann jeden Budgetposten für verbindlich erklären und sowohl Kreditverschiebungen wie Kreditübertragungen müssen begründet werden. Im Modell haben die Leistungsaufträge an die Dienststellen für das Parlament nicht die gleiche Bedeutung wie dies Leistungsvereinbarungen zwischen allen Ebenen in Verbindung mit dem Globalbudet hätten. Richtig ist, dass der zeitliche und fachliche Rahmen für den Landrat gesprengt würde, wenn er alle Leistungsaufträge überprüfen und im Rat behandeln müsste. Wichtig aber bleibt es, dass der Landrat mit dem parlamentarischen Instrumentarium jederzeit Einflussmöglichkeiten auf die vom Regierungsrat erteilten Leistungsaufträge ausüben kann. Auch die Kennzeichnung derjenigen Diensstellen, die mit Leistungsaufträgen betraut wurden, begrüsst die CVP-Fraktion und stimmt der Änderung des Dekretes zum Haushaltungsgesetz und der Geschäftsordnung des Landrates sowie der Abschreibung des Postulates Krähenbühl einstimmig zu.

Alfred Zimmermann wertet es als Glück, dass der Berg eine Maus und nicht einen Elephanten geboren hat, denn NPM nach der reinen Lehre hätte eine teilweise Entmachtung des Landrates bewirkt.

An die Adresse von Urs Steiner bemerkt Alfred Zimmermann, auch wenn NPM als Schlagwort überall in der Wirtschaft zu hören und vielleicht auch angewandt wird, kann das nicht heissen, dass die Methode in gleicher Form auch auf die Staatsverwaltung zu übertragen ist. Die Wirtschaft ist nicht überall ein Vorbild für den Staat.

Das Postulat von Bruno Krähenbühl hat zur Klärung beigetragen, die Betitelung mit "Kleine Verwaltungsreform" erscheint Alfred Zimmermann sympathisch.

Der Landrat behält seine Steuerungsmittel und im Bericht des Büros wird ausdrücklich darauf verwiesen, dass es am Landrat liegt, wie weitgehend er auf die operative Führung des Staatswesens Einfluss gewinnen will. Aufgrund der sehr starken Stellung der Regierung muss sich das Parlament - pointiert ausgedrückt - immer wieder für seine Rechte wehren.

Die Grünen regen an, nach zwei oder drei Jahren eine Standortbestimmung vorzunehmen und zu beurteilen, ob man mit dem Erreichten zufrieden sein kann und stimmen im übrigen den formulierten Anträgen zu.

RR Hans Fünfschilling geht einleitend auf Alfred Zimmermanns Hinweis der Unterschiedlichkeit von Staat und Wirtschaft ein: Untersucht man, was sich in den letzten Jahren in der Wirtschaft bewegt hat, so lassen sich drei grosse Trends festhalten:

­ Lean Management, d.h., man versucht, Hierarchien zu verflachen, zu dezentralisieren, Verantwortung und Kompetenz an jene Instanzen weiterzureichen, wo sie sinnvollerweise angesiedelt sind.

­ Kundenorientierung

­ Total Quality Management, d. h., ein Qualitätsmanagement, das nicht produktorientiert ist, sondern bei dem Führung und Mitarbeiterschaft miteinbezogenwerden.

Die Regierung ist seit einigen Jahren dabei, diese Trends in ihrer Kompetenz und in der Gesetzgebung, über die der Landrat beschliesst, durchzusetzen. Diese Trends wurden beim Finanzhaushalts- und Personalgesetz beachtet und flossen auch in die Controllingstruktur der Verwaltung mit ein.

Wenn man den Inhalt des Begriffes NPM erfasst, stellt man fest, dass NPM "lean management", "total quality" und "Kundenorientierung" anstrebt. Alle Tätigkeiten von Regierung und Verwaltung der letzten Zeit sind in dieser Richtung ausgeführt worden. Mit dem bestehenden, demokratischen Prinzip ist erklärbar, warum beim Staat nicht alles in gleicher Weise durchgeführt werden kann wie in der Privatwirtschaft, beispielsweise weil der Verwaltungsrat öffentlich ist. Auch in Privatfirmen kommt es immer wieder vor, dass einzelne Verwaltungsräte operative Einheiten des Unternehmens kritisieren. Wenn aber der Gesamtverwaltungsrat eine solche Kritik ablehnt, dann hören die betroffenen Personen nie etwas dazu. Hier dagegen kann jedes Verwaltungsratsmitglied Kritik aussprechen und die Kritik landet über die Öffentlichkeit der Demokratie bei den einzelnen Dienststellen, was zu entsprechenden Demotivationen führt.

Zu Herrn Krähenbühl: Der Regierungsrat ist nach wie vor der Ansicht, dass sie das Regierungsprogramm einhält. Den Hinweis von Herrn Krähenbühl, die "Wirkungsorientierte Verwaltungsführung" sei auf Sparflamme, akzepztiert der Regierungsrat, wenn damit gemeint ist, dass die Verwaltung ihre Arbeit stetig, ökonomisch und ökologisch sinnvoll leistet statt ein grosses Feuer zu veranstalten. Wenn Herr Krähenbühl aber von Etikettenschwindel redet, so empfindet dies der Regierungsrat gegenüber den hunderten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, welche die Leistungsaufträge entwickelt haben, als eine Beleidigung.

Zum Leistungsziel der Steuerverwaltung: Ende 1996 sind die detaillierten Leistungsaufträge für jede einzelne Abteilung der Steuerverwaltung für 1997 festgehalten worden. Darin sind die Quantitativziele, die Qualitativziele und die Indikatoren für die Messung der Zielerreichnung fixiert, und jederzeit von Herrn Krähenbühl einsehbar.

Für die Formulierung der Leistungsaufträge hat die Regierung beschlossen, nicht einfach irgendwelche Ziele zu setzen, beispielsweise wie Herr Krähenbühl, der sagt, wir reduzieren die Arbeistlosigkeit auf Null und setzen gleichzeitig die Steuereinnahmen um 100 Millionen höher, sondern entwickeln die Zielsetzungen, die Indikatoren und die Höhe der Messlatte mit jenen Leuten, die wissen, wovon sie reden, nämlich mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern.

Zur Frage der Kompetenzdelegation: Seit Jahren führt die Frage in der Novartis, bei Roche oder der PTT zu Problemen. Im Zuge der Einführung von "lean management" delegiert man Kompetenzen und Verantwortung nach unten. Im Sinne des Gesamtunternehmens sind aber auch übergeordnete Intreressen zu wahren. Das führt zu Frust bei den unteren Ebenen, weil die Führung bei solchen Punkten von oben wieder eingreift. An diesem Punkt steht die Privatwirtschaft in der Frage der Kompetenzdelegation seit zwanzig Jahren. Bei grossen Betrieben kann beobachtet werden, wie die Welle zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung seit Jahren hin und her schwappt. Frust wird entstehen, weil die Kompetenzdelegation nach unten nie vollständig sein kann, da Eingriffe der Regierung oder des Parlamentes immer wieder erforderlich werden.

Ob es sich beim eingeleiteten Prozess schliesslich um eine Maus handelt oder vielleicht doch um etwas Grösseres, wird erst erkennbar sein, wenn er abgeschlossen ist. Immerhin ist mit dem Budget erstmals bereits ein Drittel der Dienststellen mit Leistungsaufträgen versehen worden. Schon die Auseinandersetzung mit der Thematik hat viel Gewinn eingebracht, weil auf allen Ebenen der Hierarchie das Bewusstsein über die Zielsetzungen und darüber, was man tut, verankert ist. Das Ergebnis des Prozesses wird in in ein paar Jahren vorliegen.

Bruno Krähenbühl stellt richtig, dass es ihm nicht darum gegangen ist, das Personal zu diskriminieren. Als Etikettenschwindel hat er bezeichnet, von WoV und NPM zu reden, wenn es sich doch bloss um eine "Kleine Verwaltungsreform Baselland" handelt. Mit Beleidigung des Personals hat dieser Hinweis gar nichts zu tun.

Zur Frage des Regierungsprogramms präzisiert Bruno Krähenbühl, die ausführliche Darlegung der "Wirkungsorientierten Verwaltungsführung" im Programm lasse die Annahme zu, es handle sich damit um eine Absichtserklärung der Regierung.

Landratspräsidentein Heidi Tschopp stellt fest, dass Eintreten unbestritten ist. Damit hat der Landrat Kenntnis genommen vom Bericht des Büros.

Dekret zum Gesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Landrates (Geschäftsordnung des Landrates)

Keine Wortmeldungen.

://: Der Rat stimmt der Dekretsänderung einstimmig zu.

Dekret zum Finanzhaushaltsgesetz

Keine Wortmeldungen.

://: Der Rat stimmt dem Dekret einstimmig zu.

Verfahrenspostulat 97/3; Bruno Krähenbühl

://: Dem Antrag, das Postulat abzuschreiben, stimmt der Landrat zu.

Landratsbeschluss

betreffend Änderung des Dekrets zum Gesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Landrats (Geschäftsordnung des Landrats)

Vom 25. September 1997

Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft beschliesst:

I.

Das Dekret zum Gesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Landrats (Geschäftsordnung des Landrats) vom 21. November 1994 wird wie folgt geändert:

§ 33 Absatz 2 ^bis (neuer Absatz)

Die Leistungsaufträge gemäss § 4 des Dekretes zum Finanzhaushaltsgesetz werden der Finanzkommission zusammen mit dem Voranschlag zur Kenntnis gebracht.

II.

Die Änderung tritt am 1. Oktober 1997 in Kraft.

Landratsbeschluss

betreffend Änderung des Dekrets zum Finanzhaushaltsgesetz

Vom 25. September 1997

Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft beschliesst:

I.

Das Dekret zum Finanzhaushaltsgesetz vom 20. Mai 1996 wird wie folgt ergänzt:

§ 4 Absatz 3 (neuer Absatz)

Er erlässt Weisungen über die einheitliche Darstellung der Leistungsaufträge.

II.

Die Änderung tritt am 1. Oktober 1997 in Kraft.