97/110; Neue Tr?gerschaft AIB; Teil 2

2.1 Struktur- und Leistungsüberprüfung der Bau- und Umweltschutzdirektion 1993

Das Amt für Industrielle Betriebe (AIB) ist im Zuge der Reorganisation der damaligen Bau- und Landwirtschaftsdirektion im Herbst 1989 im wesentlichen aus den Regiebetrieben des Amtes für Umweltschutz und Energie hervorgegangen. Das AIB erfüllte bis zur Strukturüberprüfung 1993 die Aufgaben der Bau- und Umweltschutzdirektion auf den Gebieten des Baues und des Betriebes von Abwasser- und Abfallanlagen.

Die 1993 durchgeführte Leistungs- und Strukturüberprüfung der Bau- und Umweltschutzdirektion ermöglichte dem AIB, Verbesserungen in der Aufbau- und Ablauforganisation vorzunehmen. Gleichzeitig wurden auftragsgemäss die Voraussetzungen geschaffen, um ab 1. Januar 1995 das Fernheizwerk Liestal vom Kantonsspital zu übernehmen und in den erweiterten Bereich Betrieb Deponien und Energieanlagen einzugliedern.

Das AIB leistet für die Oeffentlichkeit Dienste in den Bereichen Abwasserreinigung und Klärschlammverwertung, Abfallentsorgung sowie Energieversorgung in einem Nischenbereich.

Seine Leistungen erbringt es mit rund 74 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern sowie 20 im Auftragsverhältnis stehenden Personen wie folgt (Stand Ende 1995):

Abwasserreinigung und Klärschlammverwertung (49 Mitarbeiter, wovon 4 Teilzeit und 20 Beauftragte für lokale Kläranlagen, nach Stundenaufwand)

- Reinigung von jährlich 45 Millionen Kubikmeter Abwasser;

- Entsorgen und Verwerten von jährlich 210 000 Kubikmeter Klärschlamm und 1 000 Tonnen Rückständen aus Rechen und Sandfängen;

- Betrieb und Unterhalt von:

- 150 Kilometer Abwasserleitungen;

- 8 Abwasserpumpwerken;

- 7 Mischwasserbecken;

- 31 Kläranlagen;

- 1 Schlammtrocknungsanlage;

- Mitbeteiligung an Abwasseranlagen in den Kantonen BS, SO, AG und der chemischen Industrie in BS und BL.

Abfall (6.5 Mitarbeiter)

Einlagerung von jährlich rund 120 000 Tonnen Abfall in den verschiedenen Kompartimenten der Deponieanlage Elbisgraben (Siedlungsabfälle sowie Industrie- und Gewerbeabfälle, verunreinigter Bauschutt, Schlacke, Reststoffe);

- Verbrennung von 60 000 Tonnen Abfall in KVAs in den Kantonen BS und AG;

- Betrieb und Unterhalt von:

- Deponieanlage Elbisgraben inkl. Zufahrt ab Arisdorf;

- Deponiegas-Prozess-Station und Deponiegasleitung zum Fernheizkraftwerk;

- Mitbeteiligung an Realisierung KVA Basel.

Energie (5.5 Mitarbeiter)

- Produktion im Fernheizkraftwerk Liestal von:

35 000 MWh Wärme;

5 000 MWh Elektrizität;

- Energetische Verwertung des Deponiegases;

- Betrieb und Unterhalt von:

Fernheizkraftwerk Liestal;

10 Kilometer Fernwärmeleitungen in Frenkendorf, Füllinsdorf und Liestal;

80 Fernwärmeübergabestationen.

Projektierung und Bauausführung (3 Mitarbeiter)

- Bauherrenseitige Projektverantwortung von der Idee bis zur Nutzung bei Neu- und Ausbauten von Abwasser-, Abfall- und Energieanlagen.

Amtsleitung / Zentrale Dienste (10.5 MitarbeiterInnen, wovon 2 Teilzeit)

- Leitung des Amtes;

- Personalwesen, Administration, EDV;

- Buchhaltung, Rechnungswesen;

- Interne Qualitätssicherung.

In seinem Schlussbericht vom Mai 1993 zur Strukturanalyse hat das AIB die Möglichkeit einer neuen Trägerschaft bereits erwähnt. Die Gründe für diese Idee lagen vor allem in der Art der Aufwanddeckung und im Umstand, kein ausgesprochen staatliches Kerngeschäft zu betreiben:

Der Kanton Basel-Landschaft ist einer der wenigen Kantone in der Schweiz, in welchem die Abfall- und Abwasseranlagen vom Kanton betrieben werden. Kapitaldienst- und Betriebskosten in der Abfallwirtschaft und im Gewässerschutz werden im wesentlichen von den Gemeinden bezahlt, welche diese Kosten den Verursacherinnen und Verursachern weiterverrechnen. Die in Anhang 1 dargestellte Erfolgsrechnung des AIB gibt einen Ueberblick über Aufwand und Ertrag der drei Geschäftsbereiche Abwasser, Abfall und Energie.

2.2 Initiative für eine separate Trägerschaft von Abwasser- und Abfallanlagen 1995

Am 28. April 1995 haben 35 Gemeinden eine nicht formulierte Initiative (Gemeinde-Initiative) betreffend separate Trägerschaft für die Abwasser- und Abfallanlagen eingereicht. Mit Verfügung vom 5. Mai 1995 stellte die Landeskanzlei das Zustandekommen dieser Initiative fest. Laut der Initiative ist die Gesetzgebung wie folgt zu ändern:

" 1. Kanton und Gemeinden gründen eine oder mehrere, in der Regel paritätisch geführte öffentlich-rechtliche Anstalt/en für den Bau, Unterhalt und Betrieb von regionalen und überregionalen Abwasser- und Abfallanlagen.

2. Der Kanton bringt die bestehenden Abwasser- und Abfallanlagen entschädigungslos in die neu zu gründenden öffentlich-rechtlichen Anstalten ein.

Federführende Gemeinde ist die Einwohnergemeinde Lausen. Die Initiative kann vorbehaltlos zurückgezogen werden. Jede unterzeichnete Gemeinde kann ihr Begehren zurücknehmen. Die Initiative gilt als zurückgezogen, wenn das Begehren von so vielen Gemeinden zurückgenommen wird, dass das Quorum von fünf Gemeinden nicht mehr erfüllt ist."

Hintergrund für diese Initiative ist die Tatsache, dass der Kanton bei der Abfall- und Abwasserbeseitigung die Kosten (Abfallbeseitigung zu 100 %; Abwasserbeseitigung zu 90 %), die ihm für die Behandlung und Beseitigung von Abfällen und Abwässern entstehen, auf die Gemeinden überwälzt. Diese wiederum überbinden die Kosten nach dem Verursacherprinzip jenen, die Abfall und Abwasser produzieren. Da Bau, Ausbaugrad und Betrieb der Abfall- und Abwasseranlagen alleinige Sache des Kantons ist, haben die Gemeinden keinen Einfluss auf die Kosten, die ihnen zur Weiterverrechnung an die Verursacherinnen und Verursacher überwälzt werden. Daher sollen die kantonalen Abwasser- und Abfallanlagen rechtlich verselbständigt werden, beispielsweise analog zur Basellandschaftlichen Gebäudeversicherungsanstalt. Die Gemeinden sollen Einsitz erhalten in die entsprechenden Aufsichtsgremien, damit sie an den kostenverursachenden Entscheiden mitwirken können.

2.3 Bisheriges Vorgehen

Bereits im Herbst 1994 beauftragte die Bau- und Umweltschutzdirektion eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe damit, alle Fragen im Zusammenhang mit einer Ausgliederung des Amtes für Industrielle Betriebe bzw. dessen Aufgabengebiete zu prüfen. Ein Jahr später wurde das erarbeitete Grobkonzept von einer privaten Unternehmensberatungsfirma geprüft und in der Folge bereinigt. Der Regierungsrat hat das Konzept anfangs 1996 zur Kenntnis genommen und die Bau- und Umweltschutzdirektion beauftragt, mit einer erweiterten Arbeitsgruppe das Detailkonzept auszuarbeiten. Die Arbeitsgruppe bestand aus Personen des Verbandes der Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten des Kantons Basel-Landschaft sowie des Verbandes der Gemeindeschreiber und -verwalter des Kantons Basel-Landschaft, der Firma Helbling Management Consulting AG sowie Personen der Bau- und Umweltschutzdirektion. Am 19. Juni 1996 lag ein erstes Zwischenergebnis vor, aufgrund dessen der Regierungsrat am 2. Juli 1996 folgendes beschloss:

"1. Das Detailkonzept vom 19. Juni 1996 "Trägerschaft des Amtes für Industrielle Betriebe" wird zur Kenntnis genommen.

2. Als strategische Alternative ist der Verbund von Anlagen verschiedener Geschäftsbereiche ("heutiger betrieblicher Zustand") weiterzuverfolgen.

3. Das Amt für Industrielle Betriebe soll entweder in die Rechtsform einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder in die Rechtsform einer Aktiengesellschaft überführt werden.

4. Die bestehende Arbeitsgruppe aus Vertretern von Gemeinden und Kanton (deren Mitglieder allenfalls wechseln können) wird beauftragt, bis zum 31. Oktober 1996 eine entsprechende Vorlage an den Landrat vorzubereiten."

Die noch offene Frage der Rechtsform - öffentlich-rechtliche Körperschaft oder Aktiengesellschaft - wurde in der Folge von der gleichen Arbeitsgruppe untersucht. Alle massgebenden Fragen konnten soweit geklärt werden, dass die Vorlage an den Landrat per 31. Oktober 1996 abgeschlossen werden konnte.

Parallel zu den Arbeiten am Detailkonzept führte im Auftrag der Bau- und Umweltschutzdirektion das Amt für Industrielle Betriebe mit interessierten Gemeinden - es waren über 50 - Gespräche zum Thema der separaten Trägerschaft von Abwasser- und Abfallanlagen. Aus diesen Gesprächen kam mehrheitlich zusammenfassend folgendes zum Ausdruck:

1. das heute im Kanton praktizierte Solidaritätsprinzip (Gleichbehandlung der Gemeinden) soll beibehalten werden.

2. keine Aufsplitterung der Betriebsorganisation des AIB in kleine Einheiten.

3. Ausgliederung des AIB aus der kantonalen Verwaltung wird begrüsst, um damit die Mitwirkung der Gemeinden sicherzustellen.

Eine starke Minderheit kann sich das AIB durchaus auch künftig im Schosse der Bau- und Umweltschutzdirektion vorstellen.

3. Rechtliche Grundlagen

3.1 Kernfragen im Zusammenhang mit der Ausgliederung von Verwaltungstätigkeiten

Die angestrebte Ausgliederung von Aufgaben im Abfall- und Abwasserbereich aus der kantonalen Verwaltung gebietet es, zunächst die Frage zu stellen, inwieweit überhaupt Aufgaben, die heute vom Kanton erfüllt werden, öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder anderen Trägerschaften in Privatrechtsform überlassen werden können.

Verwaltungsaufgaben sind in einem weiten Sinn zu verstehen. Es gehören nicht nur nicht-wirtschaftliche Verwaltungsaufgaben - ob hoheitlich oder nicht-hoheitlich - dazu, sondern auch wirtschaftliche Aufgaben des Staates. Zu der zweiten Kategorie sind auch diejenigen Bereiche zu zählen, in denen Bund, Kantone und Gemeinden aufgrund von faktischen oder rechtlichen Monopolen stark im Infrastrukturbereich engagiert sind (z.B. öffentlicher Verkehr, Wasser- und Energieversorgung sowie Abwasser- und Abfallbeseitigung). Die Erfüllung solcher Aufgaben muss nicht zwingend durch den Staat selbst wahrgenommen werden. Vielmehr können diese Aufgaben auch an autonome öffentlich-rechtliche Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen mit oder ohne eigene Rechtspersönlichkeit sowie an gemischtwirtschaftliche Unternehmen delegiert werden ⁾ . Dabei ist folgende Unterscheidung zu beachten: Solange die Aufgabe allein durch öffentliche Organisationen ohne Beteiligung Privater wahrgenommen wird, spricht man von einer Dezentralisation. Erfolgt eine Übertragung einer öffentlichen Aufgaben aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung, (durch Verfügung oder Konzession) an eine gemischtwirtschaftliche Trägerschaft, so liegt eine Teilprivatisierung vor. Sollen nur Private zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben beigezogen werden, so ist die Übertragung als Privatisierung zu qualifizieren.

Dem Regierungsrat geht es nicht darum, die Aufgaben des AIB zu privatisieren. Vielmehr strebt er an, eine neue Trägerschaft zwischen dem Kanton und den Gemeinden zu gründen. Auch wenn sich Kanton und Gemeinden dabei einer privaten Rechtsform bedienen, wird das öffentliche Interesse an der Erfüllung der Aufgaben im Bereich Abwasser und Abfall nicht nur durch die gemeinsame Trägerschaft, sondern auch durch eine Konzession gewährleistet. Der Regierungsrat spricht deshalb nicht von Privatisierung, sondern von Ausgliederung bzw. Dezentralisation einer staatlichen Aufgabe an eine gemeinsame Organisation von Kanton und Gemeinden. Ob die gemeinsame Trägerschaft in einer öffentlich-rechtlichen oder in einer privatrechtlichen Rechtsform organisiert wird, spielt für die gesetzlichen Rahmenbedingungen keine Rolle. Sie untersteht immer noch einer gewissen staatlichen Aufsicht (z.B. via Konzessionsvertrag), wobei das Ausmass von der gewählten Rechtsform abhängt. Ausserdem ist sie an die Grundrechte und Verfassungsprinzipien gebunden. Die Rechtsstellung der Betroffenen darf zudem nicht verschlechtert werden.

3.2 Rechtliche Grundlagen für die Ausgliederung des AIB

Das Bundesrecht erlaubt den Vollzugsbehörden im Umweltbereich, öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Privaten Vollzugsaufgaben zu übertragen (Art. 43 des Umweltschutzgesetzes). Mit Inkrafttreten des revidierten Umweltschutzgesetzes am 1. Juli 1997 gilt diese Regelung auch für den Bereich Abfall. Im Bereich des Gewässerschutzes können die Kantone für die Erstellung öffentlicher Kanalisationen und zentraler Anlagen zur Reinigung von verschmutztem Abwasser öffentlich-rechtliche Körperschaften und andere Organisationen beiziehen (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 3 des Gewässerschutzgesetzes). Da das eidgenössische Energierecht keine entsprechende Bestimmung enthält, können die Kantone diese Frage selber regeln.

Die Kantonsverfassung schreibt dem Kanton und den Gemeinden vor, für eine umweltgerechte Ableitung der Abwässer und Abfallbeseitigung zu sorgen (§ 113 KV). Im Bereich Energie können sich Kanton und Gemeinden ausserdem an Anlagen der Energieversorgung beteiligen oder solche Anlagen selbst betreiben (§ 115 KV). Eine Übertragung der entsprechenden Vollzugsaufgaben an eine öffentlich-rechtliche Körperschaft oder eine privatrechtliche Trägerschaft lässt die Kantonsverfassung ausdrücklich zu (§ 80 Abs. 3 KV). Zu beachten ist jedoch, dass der Rechtsschutz der Bürgerinnen und Bürger und die Aufsicht durch den Landrat und Regierungsrat in jedem Fall sichergestellt sein müssen (§ 80 Abs. 4 und 61 Abs. 1 KV), wobei der Umfang des Aufsichtsrechts von Landrat und Regierungsrat von der gewählten Rechtsform abhängt. Durch die Übertragung von Vollzugsaufgaben an Private (Konzession) werden Kanton und Gemeinden aber nicht aus ihrer Verantwortung entlassen. Die gesetzlichen Grundlagen für die Ausgliederung des AIB sind dementsprechend auszugestalten (siehe dazu Kapitel 7.4.1).

4. Ziele

Die Regierung befürwortet eine Ausgliederung des Amtes für Industrielle Betriebe. Sie hat dies mit Beschluss vom 2. Juli 1996 bereits dokumentiert. Sie unterstützt grundsätzlich die Stossrichtung der Gemeinde-Initiative für eine separate Trägerschaft von Abwasser- und Abfallanlagen. Erst die neue Trägerschaft ermöglicht das institutionalisierte Mitwirken der Gemeinden und damit auch das Mittragen von Verantwortung durch die Gemeinden.

Mit vorliegender Landratsvorlage sollen die grundsätzlich in Frage kommenden Möglichkeiten der betrieblichen Ausrichtung (strategische Alternativen) und die denkbaren Rechtsformen (operative Varianten) für die Abwasserableitung und -behandlung, die Abfallentsorgung und die Energieversorgung in einem Nischenbereich näher untersucht werden.

Die zu wählende Lösung muss folgenden zwei Zielen genügen:

1. Die betriebliche Ausrichtung muss günstige Voraussetzungen schaffen für einen ökologischen und wirtschaftlichen Betrieb;

2. Die Rechtsform muss den Interessen von Kanton und Gemeinden bestmöglich genügen und den zur Erfüllung der Aufgabe notwendigen unternehmerischen Handlungsspielraum gewährleisten.

In Kenntnis der Vor- und Nachteile verschiedener Varianten wird die beste Lösung gewählt. Ziel ist es, dem Landrat mit dieser Vorlage einen Vorschlag, der im Sinne der Initiative ist, zu unterbreiten und gleichzeitig die Interessen des Kantons berücksichtigt.