1998-45 (1)
Landrat / Parlament || Bericht vom 24. März 1999 zur Vorlage 1998-045
Bericht der Justiz- und Polizeikommission an den Landrat
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
- Entwurf des revidierten Gesetzes über die Gewaltentrennung
- Entwurf des Dekrets zum Gesetz über die Gewaltentrennung
- Motion 91/2 von Liselotte Schelble
1. Organisation der Kommissionsarbeit
Die Justiz- und Polizeikommission (JPK) hat die Vorlage des Regierungsrates betreffend die Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung vom 10. März 1998 zunächst anlässlich ihrer Sitzungen vom 23. März, 20. April und 25. Mai 1998 jeweils im Beisein von Regierungsrat Andreas Koellreuter und dem stellvertretenden Direktionssekretär Stephan Mathis beraten und zu einigen grundsätzlichen Fragen ein Gutachten von Prof. Dr. Gerhard Schmid eingeholt, welches am 7. Dezember 1998 erstattet wurde. Die weitere Beratung der Vorlage erfolgte am 18. Januar und am 1. März 1999.
2. Ausgangslage
Eine vom Landrat überwiesene Motion von Liselotte Schelble verlangt die Aktualisierung der Stellen, die mit der Mitgliedschaft im Landrat nicht vereinbar sind. Das geltende Gesetz über die Gewaltentrennung ist 1977 geschaffen worden, also noch vor der grundlegenden Reorganisation der Kantonalen Verwaltung im Jahre 1983 und insbesondere auch vor Inkrafttreten der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (KV).
Abgesehen vom mit der überwiesenen Motion verbundenen Gesetzgebungsauftrag gibt es folgende Gründe, die eine Totalrevision des Gesetzes über die Gewaltentrennung erfordern:
- Das geltende Gesetz nennt keine generellen sachlichen Kriterien für den Entscheid, ob eine Verwaltungsfunktion mit einem Landratsmandat vereinbar ist oder nicht.
- Der Katalog der Verwaltungsfunktionen im heutigen Gesetz ist unvollständig, und die Terminologie der Stellenbezeichnungen für bestimmte Verwaltungsfunktionen ist überholt.
- § 51 Abs. 2 KV lautet wie folgt: „... Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe sowie hohe Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Staatsverwaltung können dem Landrat nicht angehören." Diese Verfassungsbestimmung steht im Widerspruch zur heute geltenden gesetzlichen Regelung.
3. Grundzüge des Gesetzesentwurfs:
3.1 Was die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung betrifft, ist als entscheidendes Kriterium für die Frage der Unvereinbarkeit eines Landratsmandats mit ihrer Funktion die Nähe zum Direktionsvorsteher oder der Direktionsvorsteherin massgebend. So soll Unvereinbarkeit bestehen, wenn Mitarbeiter/innen
- dem direkten Weisungsrecht der Direktionsvorsteherin oder des Direktionsvorstehers unterstehen;
- regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mitarbeiten;
- den Parlamentsdiensten des Landrats (Landeskanzlei, Finanzkontrolle und Rechtsdienst des Regierungsrats) angehören.
Im Dekret sind die weiteren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung festgelegt, welche dem Landrat nicht angehören können und nicht bereits im Gesetz (§ 3 Abs. 2) genannt sind. Auch dabei sind die generellen Kriterien gemäss § 3 Abs. 1 des Gesetzes massgebend.
3.2 Im Sinne einer konsequenten personellen Trennung von Kontrollierenden und Kontrollierten und in Nachachtung von § 51 Abs. 2 KV sollen die Behörden selbständiger kantonaler Betriebe, d.h. die Mitglieder des Bankrates und der Direktion der Basellandschaftlichen Kantonalbank, der Verwaltungskommission und der Direktion der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung sowie der Verwaltungskommission und der Geschäftsführung der Basellandschaftlichen Pensionskasse, dem Landrat nicht angehören können.
3.3 Alle richterlichen Funktionen sind mit einem Landratsmandat nicht vereinbar. Davon ausgenommen sind Friedensrichterinnen oder Friedensrichter.
4. Vorlage mit Variante
Aus der Vernehmlassung wurde ersichtlich, dass insbesondere gegen die Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft des Bankrates der Basellandschaftlichen Kantonalbank und der Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung mit einem Landratsmandat opponiert wird. Der Regierungsrat hat angesichts dieser heftigen Opposition seitens einzelner Parteien eine Variante unterbreitet, die keine Unvereinbarkeit zwischen diesen bei Landrätinnen und Landräten offensichtlich beliebten Ämtern mit dem Landratsmandat vorsieht. Angesichts des klaren Wortlauts von § 51 Abs. 2 KV wäre eine solche gesetzgeberische Lösung allerdings mit einer Verfassungsänderung verbunden.
5. Verlauf der Kommissionsberatung
Die Behandlung der Vorlage in der JPK verlief nicht ganz gradlinig und soll zur besseren Übersicht vorweg kurz zusammengefasst werden:
Eintreten war an sich unbestritten, hingegen fasste die JPK mit 7:5 Stimmen bei einer Enthaltung zunächst den Beschluss, die Vorlage an den Regierungsrat zur Ergänzung zurückzuweisen. Im Rahmen der Diskussion über die von der Verwaltung bei der weiteren Bearbeitung zu beachtenden Direktiven sistierte die Kommission jedoch ihren Rückweisungsbeschluss und beschloss in Übereinstimmung mit der JuPoMi, einige grundlegende Fragen im Zusammenhang mit der Vorlage und dem Prinzip der Gewaltenteilung einem externen Experten zu unterbreiten. Nach Erstattung des Gutachtens kam die JPK mit 12:0 Stimmen bei einer Enthaltung auf ihren Rückweisungsbeschluss zurück. Mit 9:3 Stimmen bei einer Enthaltung wurde sodann beschlossen, die Detailberatung gemäss dem Hauptvorschlag des Regierungsrates und nicht gemäss der Variante (Verfassungsänderung) durchzuführen. In der Schlussabstimmung wurde der beiliegende Entwurf mit 8:1 Stimmen bei zwei Enthaltungen angenommen und mit 12:0 Stimmen beschlossen, die Motion Schelble als erfüllt zur Abschreibung zu beantragen.
6. Eintretensdebatte
Im Rahmen der Diskussion zum Eintreten wird argumentiert, es werde hier in einem sehr sensiblen Bereich legiferiert. Die gegenüber dem heute geltenden Gesetz weitergehende Unvereinbarkeit tangiere das passive Wahlrecht, welches gemäss der jüngeren Bundesgerichtspraxis sehr stark gewichtet werde. Was die Unvereinbarkeit von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung betrifft, sei nicht sicher, ob die für massgeblich erklärten Kriterien wirklich sachlich gerechtfertigt seien. Zudem wird die Frage aufgeworfen, ob vor dem Hintergrund eines sich wandelnden Verwaltungsverständnisses und einer sich ändernden Verwaltungstätigkeit (NPM) die Gewaltentrennung im traditionellen Sinn noch zeitgemäss sei. All diese Fragen bedürften einer eingehenden Untersuchung und Überprüfung, weshalb der Entwurf an die Regierung zurückzuweisen sei. Im weitern wurde betont, die Gewaltentrennung stelle im Kanton Basel-Landschaft zur Zeit kein Problem dar. Die Ausdehnung der Unvereinbarkeit für die Wahl in Behörden selbständiger kantonaler Betriebe stelle eine Schwächung des Landrates dar. Zudem sei unser Kanton verhältnismässig klein. Deshalb sollten nicht ohne Not ausgedehnte Unvereinbarkeitsbestimmungen erlassen werden.
Auf der anderen Seite wurde vorgebracht, die vom Regierungsrat gewählten Kriterien seien klar und sachlich richtig. Das Gewaltentrennungsprinzip sei ein grundlegender Tragpfeiler unseres Rechtsstaates und die verfassungsrechtliche Vorgabe sei klar. Die persönliche Betroffenheit verschiedener Fraktionsmitglieder durch die gesetzliche Regelung könne kein Grund sein, von einem gradlinigen, verfassungstreuen Kurs abzuweichen. Das öffentliche Interesse komme vor den persönlichen Interessen und Vorteilen. Insbesondere gehe es nicht an, dass sich die Kontrollierten im Rahmen des Oberaufsichtsrechts des Parlamentes selber kontrollieren, was aber unweigerlich der Fall sei, wenn Landratsmitglieder Einsitz in den Behörden kantonaler Betriebe haben.
Nachdem im Anschluss an die Eintretensdebatte, wie oben erwähnt, Rückweisung an den Regierungsrat beschlossen wurde, hat die JPK zusammen mit der JuPoMi erkannt, dass die von einer Kommissionsmehrheit als unbeantwortet erachteten offenen Fragen nicht ohne weiteres beantwortet werden können und es deshalb sinnvoll wäre, einen externen Gutachter zu beauftragen. Dieses Vorgehen lag noch aus einem weiteren Grund nahe. Es stellte sich nämlich heraus, dass folgende Empfehlung der GPK aus dem Jahre 1996 bisher nicht berücksichtigt wurde:
„Durch ein Gutachten ist abzuklären, ob die heute noch praktizierte gemischte Verantwortung, d.h. Einsitznahme von
a. Mitgliedern des Landrates
b. von durch den Landrat gewählten Personen
in Führungs- und Aufsichtsgremien von öffentlich-rechtlichen Anstalten und Institutionen den heutigen Anforderungen des Parlamentes noch entsprechen kann."
Mit der Einholung eines entsprechenden Gutachtens konnte somit auch diese Pendenz erledigt werden.
7. Stellungnahme des Gutachters
In seinem am 7. Dezember 1998 erstatteten Gutachten nahm der Experte, Prof. Dr. Gerhard Schmid, zu den folgenden ihm unterbreiteten Fragen kurz zusammengefasst wie folgt Stellung:
7.1 Zweifel, ob der Gesetzesentwurf vor der neueren bundesgerichtlichen Praxis (Entscheid über die Schaffhauser Ausstandvorschriften (BGE 123 I 97)) standhält, weil er eine Einschränkung des passiven Wahlrechts bedeute, zerstreut der Experte ebenso wie Zweifel an der Übereinstimmung von § 51 Abs. 2 KV mit der Bundesverfassung. Er weist insbesondere darauf hin, dass es beim erwähnten Bundesgerichtsentscheid um Ausstandsvorschriften, also eine auf den konkreten Fall bezogene Lösung geht. Das Bundesgericht habe in diesem Entscheid generelle Unvereinbarkeitsregelungen gegenüber Ausstandsvorschriften zur Vermeidung von Interessenkonflikten sogar vorgezogen.
7.2 Dem Gutachter wurde sodann die mit dem Gesetzesentwurf verbundene Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Begriffs „höhere Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Staatsverwaltung" (§ 3 Abs. 1 des Gesetzesentwurfs in Verbindung mit § 3 Abs. 2 des Gesetzesentwurfs und § 1 des Dekretsentwurfs) zur Beurteilung unterbreitet mit der Frage, ob die angewandten Kriterien sachlich richtig und geeignet seien und ob sie dem Gebot der Rechtsgleichheit genügen.
Der Gutachter attestiert dem Gesetzesentwurf eine sinnvolle Ausübung des mit der Verfassungsbestimmung (§ 51 KV) verbundenen gesetzgeberischen Ermessens. Das gesetzgeberische Konzept entspreche auch dem Gebot der Rechtsgleichheit. Der Experte hält fest, angesichts des genannten gesetzgeberischen Ermessens wäre auch eine andere generelle Umschreibung möglich, ohne allerdings eine entsprechende Variante zu skizzieren. Auch der Stellenkatalog (§ 3 Abs. 2 des Gesetzesentwurfs und § 1 des Dekretsentwurfs) erscheint dem Experten sachgerecht, wobei er auf ausdrückliche Frage erklärt, nach seiner Ansicht seien auch die Funktionen des Chief Controllers und des Direktions Controllers angesichts der wachsenden Bedeutung dieser Funktion der Unvereinbarkeit zu unterstellen.
7.3 Bezüglich der Konkretisierung des Begriffs „Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe" wurde der Experte zunächst gefragt, was überhaupt unter diesem Begriff falle, ob es angebracht sei, mindestens bei einem Teil lediglich eine Ausstandspflicht statt generelle Unvereinbarkeit zu statuieren und ob allenfalls hoheitliche Funktionen und Befugnisse bzw. die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben ein massgebendes Abgrenzungskriterium darstellen würden.
Bei der Beantwortung dieser Fragen betont der Experte zunächst nochmals das Ermessen des Gesetzgebers. Der Landrat muss nicht sämtliche Behörden sämtlicher kantonaler Betriebe unter die Unvereinbarkeit fallen lassen, er darf allerdings angesichts der Verfassungsvorgabe von § 51 Abs. 2 KV auch nicht weitgehend davon absehen. Auch hier muss die Regelung konsistent und plausibel sein. Wiederum bescheinigt der Experte dem Entwurf des Regierungsrates die Einhaltung dieser Anforderungen, wobei auch andere Lösungen denkbar seien.
Im Unterschied zum Regierungsrat geht der Experte von einem weiteren Sinn des Begriffs „Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe" aus. Er versteht darunter auch gemischtwirtschaftliche Unternehmungen, überkantonale Institutionen oder private Träger öffentlicher Aufgaben. Auch diese könnten in eine Unvereinbarkeitsregelung miteinbezogen werden. Dagegen ist der Regierungsrat der Auffassung, die Kantonsverfassung differenziere zwischen selbständigen Verwaltungsbetrieben, gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen und Privaten, die öffentliche Aufträge erfüllten. Lediglich die selbständigen Verwaltungsbetriebe würden klar der Oberaufsicht des Landrates unterstehen, was sich durch die Genehmigung der Geschäftsberichte zeige.
Der Gutachter erachtet die Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen und Befugnisse eines kantonalen Betriebs als alleiniges Abgrenzungskriterium nicht als geeignet. Eine Beschränkung auf Ausstandsvorschriften sei im Sinne eines Ermessensentscheids zwar denkbar, aber vor dem Hintergrund der erwähnten (Ziff. 7.1. oben) neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung problematisch.
7.4 Auf die Frage, inwieweit die in § 51 Abs. 2 KV vorgegebene Unvereinbarkeitsregelung überhaupt noch zu den modernen Instrumenten der wirkungsorientierten Verwaltungsführung passe, führt der Experte aus, die sich im Gang befindlichen Reformen sollen und werden weder das Gewaltenteilungsprinip im Allgemeinen noch seine einzelnen Ausfächerungen mehr als sachte modifizieren können. Er führt aus: „Der Grundgedanke der Einrichtung von „checks and balances" bleibt ebenso von zeitloser Aktualität wie jener, die bewusst unterschiedenen Gruppen von Kompetenzen je unterschiedlichen Organen als Träger zuzuordnen und durch Elemente der personellen Gewaltentrennung wie namentlich Unvereinbarkeitsregelungen zu ergänzen. In diesem Sinne stellt § 51 Abs. 2 KV Basel-Landschaft nicht nur geltendes Recht dar, sondern ist auch im Lichte der modernen Instrumente wirkungsorientierter Verwaltungsführung keineswegs als überholt anzusehen."
8. Detailberatung
In Kenntnis des Gutachtens kam die JPK auf ihren Rückweisungsentscheid zurück und entschloss sich, aufgrund des vorliegenden Entwurfs die Detailberatung durchzuführen. Dabei verzichtete sie mit 9:3 Stimmen bei einer Enthaltung darauf, die Behörden selbständiger kantonaler Betriebe von der Unvereinbarkeit auszunehmen.
Mit der Begründung, § 80 Abs. 4 der KV sehe vor, die Aufsicht durch Landrat und Regierungsrat müsse auch dann sichergestellt sein, wenn Verwaltungsaufgaben u.a. durch interkantonale Organisationen, gemischtwirtschaftliche Unternehmungen sowie privatrechtliche Organisationen wahrgenommen würden, wird beantragt, neben den Behörden der Basellandschaftlichen Kantonalbank, der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung und der Basellandschaftlichen Pensionskasse auch diejenigen der Sozialversicherungsanstalt, der Fachhochschule beider Basel, der BLT Baselland Transport AG und der Universitätskinderklinik beider Basel (UKBB) der Unvereinbarkeit zu unterstellen. Dies sei die Konsequenz aus dem Oberaufsichtsrecht des Landrats und deshalb notwendig. Dagegen wird auf das Ermessen des Gesetzgebers hingewiesen und insbesondere auch auf neue Abgrenzungsprobleme. Im Weitern wird argumentiert, dass es im Spannungsfeld zwischen effizienter Kontrolltätigkeit und Loyalität mit einem Betrieb darauf ankomme, wie nah der entsprechende Betrieb noch bei der Verwaltung sei. Je weiter entfernt, desto eher rechtfertige sich eine Einsitznahme durch Landrätinnen. So gesehen vollziehe der Entwurf die Vorgabe der Verfassung nicht nur getreu, sondern auch sinnvoll.
Der entsprechende Antrag wurde mit 4:8 Stimmen bei einer Enthaltung abgelehnt. Hingegen wurde ein Antrag, die Mitglieder der Aufsichtskommission der Sozialversicherungsanstalt unter die Unvereinbarkeitsbestimmung von § 2 des Gesetzes aufzunehmen, mit 7:6 Stimmen gutgeheissen.
Ein Antrag, den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der kantonalen Verwaltung dann den Einzug in das kantonale Parlament generell nicht zu gestatten, wenn sie besser als in Lohnklasse 10 eingereiht sind, wurde mit 11:1 Stimmen abgelehnt.
9. Dekret
Der Entwurf des Dekrets wurde von der JPK ohne Änderungen genehmigt.
10. Anträge
Die JPK beantragt dem Landrat:
1. Mit 8:1 Stimmen bei 2 Enthaltungen den beiliegenden Entwürfen des revidierten Gesetzes über die Gewaltentrennung und des neuen Dekrets zum Gesetz über die Gewaltentrennung zuzustimmen.
2. Mit 12:0 Stimmen die Motion 91/2 von Liselotte Schelble und Mitunterzeichner/innen betreffend Ergänzung des Gesetzes über die Gewaltentrennung als erfüllt abzuschreiben.
Lausen, den 24. März 1999
Im Namen der Justiz- und Polizeikommission
Der Präsident: Dieter Völlmin