1. Totalrevision des Beamtengesetzes
1.1 Allgemeines
Die Totalrevision des Beamtengesetzes ist durch die Personalkommission in zwanzig Sitzungen seit Herbst 1996 bis Sommer 1997 beraten worden.
Die Kommissionsarbeit wurde begleitet von Regierungsrat Dr. Hans Fünfschilling; Christoph Bucher, Personalchef; Rudolf Messerli, Direktionssekretär; Dr. Michael Bamatter, Nachfolger von Rudolf Messerli sowie von Regierungsrat Peter Schmid zu bestimmten Gesetzesanpassungen.
Die Kommission hat im Zusammenhang mit dem neuen Personalrecht Toni Thüring und Dr. Erika Salzgeber als Vertreter der Basellandschaftlichen Richtervereinigung (BLRV), Dr. Toni Walter, Präsident Obergericht und Dr. Armin Meyer, Präsident Verwaltungsgericht angehört.
Die Kommission hat entschieden, keine weiteren Anhörungen durchzuführen.
Die Vorlage ist in der Personalkommission im grossen und ganzen gut aufgenommen worden, wobei verschiedene Paragrafen vehement und wiederholt bestritten waren. Einerseits wurde versucht, den Detaillierungsgrad des doch schlanken Gesetzes zu erhöhen und den Schutz des Personals auf Gesetzesebene eher auszubauen sowie die Höhe der Kündigungshürde als Ersatz für die wegfallende Amtsperiode mindestens zu halten. Andererseits war man bestrebt, eine möglichst nahe Anlehnung an privatwirtschaftliche Normen zu erreichen und dem Regierungsrat unternehmerischen Handlungsspielraum einzuräumen. Die Kommission ist überzeugt, dass der Regierungsrat einen modernen, fortschrittlichen Gesetzesentwurf vorgelegt hat.
Das Eintreten auf die Totalrevision des neuen Personalgesetzes war unbestritten und erfolgte einstimmig.
1.2 Geltungsbereich und Personalpolitik
Das Personalgesetz gilt grundsätzlich für alle beim Kanton Beschäftigten. Diese Zielsetzung ist zwar anspruchsvoll, jedoch erreichbar, auch wenn Aufgabenbereiche des Staates unter einen Hut gebracht werden müssen, die sich erheblich voneinander unterscheiden. Mit der Aufteilung des Geltungsbereichs auf Voll- oder Teilpensen einerseits und Nebenämter andererseits soll dieser klarer als bisher strukturiert werden. Dabei soll so viel wie möglich im Personalgesetz geregelt werden und in der Spezialgesetzgebung nur jene Belange, die die jeweilige Berufsgruppe betreffen. Weil die Schaffung eines Personalgesetzes eine mit allen Tätigkeiten des Staates verbundene Querschnittsaufgabe ist, hat sich im Verlauf der Kommissionsberatungen immer wieder die Frage des Einflusses auf andere Gesetze gestellt. Mit einer durch die Personalkommission im Oktober 1996 eingereichten und durch den Regierungsrat im Dezember 1996 beantworteten Interpellation 96/241 wird der inskünftige Geltungsbereich des Personalgesetzes im Grundsatz bestätigt. Betreffend Anpassung bestehender Gesetze als Folge des Personalgesetzes wird auf Ziffer
1.6
verwiesen.
Die Kommission befasste sich eingehend mit der Frage der weiteren Unterstellungen, insbesondere mit den Bestimmungen, welche die Mitglieder des Regierungsrates betreffen. Nachdem die Entwicklung der Rechtsetzungsarbeiten am geltenden Beamtengesetz seit ca. 1970 dargelegt werden konnte und festgestellt wurde, dass der Regierungsrat nicht gegen die bisherige Regelung opponiert, verzichtete die Kommission darauf, die Detailbestimmungen zu streichen oder zu ändern.
Bei den Grundsätzen der Personalpolitik gab die Bestimmung, „
wonach der Regierungsrat die Personalpolitik
bestimme",
zu Diskussionen Anlass. In Tat und Wahrheit werden Gesetz und Dekret hier klare Grenzen setzen. Mit dem Entscheid der Kommission, diese Bestimmung mit dem Passus zu ergänzen, „
soweit sie nicht bereits durch Gesetz und Dekret formuliert ist",
werden die Kompetenzen klarer verteilt und das Ganze ins richtige Licht gerückt. Die Erarbeitung von Ausführungsbestimmungen bedürfen einer klaren Rechtsgrundlage. In den Kommissionsberatungen wurde verlangt, die Frauenförderung und Wiedereingliederung von Erwerbslosen sei zu verstärken, und es wurde gesagt, der Detaillierungsgrad der personalpolitischen Bestimmungen sei ungenügend; andererseits wurde betont, der Regierungsrat müsse situativ über genügend Entscheidungsspielraum verfügen können, und eine verstärkte „Kundenorientierung" sei unabdingbar; der Personaleinsatz sollte auch dem vorhandenen Marktbedürfnis entsprechen.
1.3 Anhörung der Basellandschaftlichen Richtervereinigung (BLRV), des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts zum neuen Personalgesetz
Bei der Anhörung ging es um die Unabhängigkeit der Gerichte sowie um die Einstufung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Die BLRV hatte in der Vernehmlassung zum Gesetzesentwurf vorgeschlagen, das Personalwesen der Gerichte nicht im neuen Personalgesetz sondern in einem eigenen Gesetz, allenfalls in einem Abschnitt der Justizverwaltung, zu regeln. Seitens der BLRV wurde ausgeführt, dass die Grundanliegen der Richterinnen und Richter gelöst werden könnten, wenn die bestehenden „Ängste" gegenseitig beleuchtet würden. Dem Anliegen nach richterlicher Unabhängigkeit habe man zu wenig Rechnung getragen. "Hauptstein des Anstosses" sei die relativ offene Norm der Verbindlichkeit der Personalpolitik soweit sie die Gerichte beträfen.
Seitens der Gerichte wurde betont, dass die Unabhängigkeit der Gerichte nur in der Rechtsprechungspraxis gegeben sei. Die Gleichheit der Gerichte zur Verwaltung müsse in der Personalpolitik bestehen bleiben. Bisher habe es keine Schwierigkeiten in Personalfragen mit Landrat oder der Verwaltung gegeben. Das Personalgesetz sei nicht der Ort für die Regelung und Lösung des Gewaltenteilungsproblems zwischen Landrat, Verwaltung und Gerichten. Eine allfällige klare Trennung zwischen Regierung und Gerichten wäre in einem Gerichtsverwaltungsgesetz zu vollziehen.
Seitens des Regierungsrates wurde hervorgehoben, dass für die Richterinnen und Richter die Regelungen aus dem geltenden Gesetz übernommen worden seien. Alle vorgenommenen Änderungen beträfen die nichtrichterlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons, unter anderem auch Personen, die in der Justizverwaltung arbeiten. Zusammenfassend werde festgehalten, dass es nicht Ziel der Gesetzesrevision sei, für die vollamtlichen- und nebenamtlichen Richterinnen und Richter, etwas zu verändern, oder gar etwas einzuführen, was die Unabhängigkeit der Gerichte belasten könnte. Einschränkungen finanzieller Art müsste der Landrat über das Budget vornehmen. Der Äusserung, wonach eine Veränderung der richterlichen Nebenämter mittels einer Neugestaltung der Gerichtsorganisation und der Gerichtsverwaltung und nicht über das Personalgesetz zu geschehen hätte, wurde nicht widersprochen.
Die Personalkommission hat Verständnis für die Befürchtungen der Richterinnen und Richter, dass der Regierungsrat auf dem Verordnungsweg Einfluss auf die Gerichte nehmen könnte. Die Kommission ist jedoch klar der Meinung, dass man mit dem revidierten Personalgesetz auf dem richtigen Weg sei und keine Veranlassung bestehe, dem Landrat allfällige Änderungen zu beantragen.
1.4 Öffentlich - rechtliches Arbeitsverhältnis, Begründung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses
Der Gesetzesentwurf des Regierungsrates sieht vor, dass beim Kanton künftig ausschliesslich ein öffentlich - rechtliches Arbeitsverhältnis zur Anwendung kommt. Mit dieser Lösung ist ein Teil der Personalkommission nicht einverstanden. Es wird verlangt, dass mindestens in Ausnahmefällen privatrechtlich, d.h. nach OR angestellt werden könne. Der Staat solle sich nach vergleichbaren Verhältnissen in der Privatwirtschaft richten und sich in der arbeitsvertraglichen Ausgestaltung an privatwirtschaftlichen Normen anlehnen. Aus strategischen Gründen dürften die Möglichkeiten nicht verbaut werden, in Einzelfällen privatrechtlich anzustellen. Dem wurde entgegengehalten, dass man im Kanton keine Spaltung in öffentlich- und privatrechtliche Arbeitsverhältnisse wolle. Der wesentliche Unterschied zur Privatwirtschaft sei der, dass der Kanton beispielsweise bei Reorganisationen keine Personen direkt entliesse, sondern eine andere Beschäftigungsmöglichkeit zur Verfügung stelle. Zudem werde das öffentlich - rechtliche Arbeitsverhältnis beim Staat inskünftig in privatwirtschaftlich ähnliche Abläufe überführt. Die Kommission schlägt nach mehreren Diskussionen und Abstimmungen eine Lösung vor, welche grossmehrheitlich auf Zustimmung stösst. Danach
kann auf Antrag der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters
ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis begründet werden.
Bei der Beendigung des Arbeitsverhältnisse gaben im wesentlichen drei Fragen Anlass zu erheblichen Diskussionen. Bei der ordentlichen Kündigung hat sich der Regierungsrat entschieden, den Kündigungsschutz mittels Enumeration der möglichen Kündigungsgründe ausdrücklich und abschliessend aufzulisten. In der Diskussion wurde beantragt, als wesentlicher Kündigungsgrund (sachlicher Grund) müsse nebst der ungenügenden Leistung auch
ungenügendes oder negatives Verhalten
aufgenommen werden. Bei „Chemieproblemen" müsse die Möglichkeit bestehen, eine Kündigung auszusprechen. Diese Voraussetzung sei mit der vorliegenden Fassung nicht gegeben. Dem Antrag wurde entgegengehalten, dass mit der vorgeschlagenen Erweiterung keine klaren Kriterien mehr bezüglich Kündigungsschutz bestehen würden. In der Diskussion wurde darauf hingewiesen, dass die Verhaltensfrage mit der Aufgabenerfüllung verknüpft werden müsse, weil Leistung viel leichter messbar sei. Die Kommission beschloss mehrheitlich, mit den Begriffen der
Fach- oder der Sozialkompetenz
den Katalog der wesentlichen Kündigungsgründe zu erweitern.
Die zweite Frage betrifft die Abgangsentschädigung bei der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses im gegenseitigen Einvernehmen. Es ist unbestritten, dass der Regierungsrat ein Instrumentarium erhalten soll, Problemfälle rasch und zum Nutzen aller zu regeln. Bestritten ist die Grosszügigkeit der Abgangsentschädigung. Nachdem in der Kommission bezüglich Kriterien einer Abgangsentschädigung keine Einigung erzielt werden konnte, will die Kommission das Sprechen von Abgangsentschädigungen auf
„Ausnahmefälle und
soweit es im Interesse des Kantons liegt"
beschränken sowie die Maximalhöhe auf
einen
Jahreslohn reduzieren. Die dritte Frage betrifft die Sperrfristen bei der Kündigung zur Unzeit. Der Regierungsrat übernahm die gemäss OR 336 a und d festgelegten Sperrfristen bei Krankheit oder Unfall. In der Kommission wurde beantragt, die Sperrfrist im Zusammenhang mit den wesentlichen Kündigungsgründen auf 360 Tage festzulegen. Nach einer Information über die Praxisregelungen im Umfeld, insbesondere auch bei den GAV, beschloss die Kommisssion mehrheitlich eine Sperrfrist von 90 Tagen im ersten Anstellungsjahr, danach 180 Tage.
1.5 Rechte und Pflichten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
Anträge in der Kommission zum Persönlichkeitsschutz und zum Mutterschaftsurlaub hatten zum Ziel, die Begriffe „
sexuelle Belästigung und Mobbing"
und „
16 Wochen Mutterschaftsurlaub vor und nach der Geburt"
in den Gesetzestext aufzunehmen. Sexuelle Belästigung sei ausdrücklich ins eidgenössische Gleichstellungsgesetz aufgenommen worden, und ein Bewusstseinsbildungsprozess komme nur in Gang, wenn der Begriff explizit erwähnt werde. Dem wurde entgegengehalten, dass der Persönlichkeitsschutz mit den Begriffen „
Würde"
und „
Persönlichkeit"
abgedeckt sei und mit einer Aufnahme dieser Begriffe auch alle übrigen Angriffsarten auf die Persönlichkeit explizit aufgenommen werden müssten. Es bestehe die Absicht, die beantragten Begriffe in die Verordnung des Regierungsrates aufzunehmen.
Zum Antrag der „16 Wochen" wurde angeführt, es sei ein Gebot der Zeit, den Mindestanspruch von 16 Wochen für alle im Gesetz festzuschreiben. Dagegen wurde argumentiert, dass für viele Mitarbeiterinnen die 16 Wochen seit 1987 der Praxis des Kantons entsprechen, die Frage auf eidgenössischer Ebene nicht abschliessend geregelt sei und mit der Regelung auf Verordnungsstufe die nötige Flexibilität gegeben sei, rasch Anpassungen vorzunehmen. Die Kommission lehnte mehrheitlich beide Anträge ab. Beim Grundsatz puncto Pflichten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wurde verlangt, eine vermehrte Bürgerfreundlichkeit ins Gesetz zu schreiben. Es wurde argumentiert, dass es für das Staatspersonal schwierig sei, sich bei hoheitlichen Handlungen immer bürgerfreundlich zu verhalten, andererseits sei es unumgänglich, inskünftig den Dienstleisungsgedanken zu fördern. Die Kommission entschied sich nach längerer Diskussion, den Anforderungen des Dienstes an der Bevölkerung und der Interessen des Kantons mit den Begriffen „
freundlich
",
„gewissenhaft
" und „
wirtschaftlich
" sowie „
Interessen des Kantons wahren
", zu entsprechen.
1.6 Gesetzesanpassungen als Folge der Schaffung des Personalgesetzes
Das neue Personalgesetz sieht vor, dass der Begriff „
Beamter
" entfällt und durch die Bezeichnung „
Mitarbeiterin
" resp. „
Mitarbeiter
" ersetzt wird und anstelle von „
Wahlen
" finden neu „
Anstellungen
" statt.
Parallel zu den Beratungen des Personalgesetzes erteilte der Regierungsrat den einzelnen Direktionen den Auftrag zur Überprüfung der bestehenden Gesetze. Aus den Ergebnissen zog der Regierungsrat folgende Schlüsse: Bei der Bearbeitung der Änderungsbestimmungen habe es sich gezeigt, dass eine aussergewöhnlich grosse und schwer fassbare Menge von Rechtserlassen (Gesetze, Dekrete, Verordnungen) die Terminologie des Beamtengesetzes enthalte. Eine Erfassung und Bearbeitung sämtlicher betroffenen Erlasse mit einem verhältnismässigen Aufwand und innert nützlicher Frist sei daher nicht möglich, da die entsprechenden Normen über die ganze Gesetzessammlung verteilt seien. Der Regierungsrat entschloss sich, ausgehend vom allgemein anerkannten Grundsatz, dass das neue Recht altes derogiere, jene Gesetzesanpassungen vorzulegen, bei denen Interpretationsprobleme entstünden, wenn keine Anpassung erfolgt. Dabei orientierte sich der Regierungsrat am Ziel der grösstmöglichen Rechtssicherheit.
Die Verschiedenheit der Materie von Spezialgesetzen sowie die Tatsache, dass einige Gesetze obsolet oder in Revision sind, verzögerten die Kommissionsarbeit. Ausgehend vom Auftrag der Personalkommission, ein neues Personalgesetz zu beraten, konzentrierte sich die Kommission auf die eingangs erwähnten Begriffe „Beamter" und „Wahlen" und beriet gesamthaft die Anpassung von 11 Gesetzen. Bei der Beratung der Anpassung des Schulgesetzes zeigte sich, dass personalrechtlich die Pflichtstundenzahl bzw. die Frage der befristeten Arbeitsverhältnisse von erheblicher Bedeutung sind.
Materiell wichtig ist die in der Vorlage des Regierungsrates enthaltene Anpassung des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung vom 16.12.1993. Dabei geht es darum, die Anstellungs-, Beförderungs- und Qualifikationsentscheide von der Justitiabilität auszunehmen (Einschränkung der Justitiabilität). In der Kommission wurde beantragt § 44, Abs. 3 ersatzlos zu streichen. Begründet wurde der Antrag damit, dass die Europäische Menschenrechtskonvention festhalte, dass alle finanziellen Aspekte, welche eine Anstellung betreffen, justitiabel sein müssten. Dem wurde seitens des Regierungsrates entgegengehalten, dass er nicht bereit sei, die Arbeitgeberfreiheit, wie anzustellen, zu befördern und zu qualifizieren, der Justitiabilität zu unterstellen und damit aus der Hand zu geben. Die Kommission lehnte den Streichungsantrag mehrheitlich ab.
1.7 Schlussabstimmung
.//. In der Schlussabstimmung wird der Vorlage des neuen Personalgesetzes einstimmig zugestimmt.
1.8 Parlamentarischer Vorstoss
Die Personalkommission stellt den Antrag, den Vorstoss 93/242: Motion von Susanne Buholzer zur Schaffung eines modernen Beamtenrechts, am 20.1.1994 als Postulat überwiesen, als erfüllt abzuschreiben.
1.9 Inkraftsetzung
Am 31. März 1998 wird die Amtsperiode aller Beamtinnen und Beamten bzw. die Vertragsdauer aller Angestellten, deren Wahlbehörde der Regierungsrat ist, ablaufen. Auf den gleichen Zeitpunkt endet auch die Amtsperiode derjenigen Beamtinnen und Beamten, deren Wahlbehörde der Landrat ist. Die Wiederwahl für die Amtsperiode bzw. die Verlängerung der Vertragsdauer entfällt im Falle einer Annahme des neuen Personalgesetzes durch den Landrat, durch die Stimmberechtigten am 23. November 1997 und die Inkraftsetzung per 1. April 1998. Für die auf den 1. April 1998 auf Amtsperiode wiederzuwählenden Personen gilt weiterhin eine vierjährige Amtsperiode.
2. Änderungen der Kantonsverfassung im Zusammenhang mit dem neuen Personalgesetz
2.1 Allgemeines
Die Vorlage betreffend Änderung der Kantonsverfassung ist mit der Vorlage des Personalgesetzes angekündigt worden, jedoch erst nach Fertigstellung der Gesetzesvorlage in einem aufwendigen Verfahren entstanden. Als Folge der Personalgesetzrevision sind Änderungen der Kantonsverfassung notwendig geworden, wobei insbesondere zwei Änderungen von materieller Bedeutung hervorzuheben sind. Mit einer neuen Bestimmung (§ 49a) soll klargestellt werden, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
angestellt
und Behörden auf Amtszeit
gewählt
werden. Die zweite Änderung betrifft § 50 „Wählbarkeit", der die Stimmberechtigung als Voraussetzung für die Wahl nennt. Die geltende Verfassung postuliert also eine Wohnsitzpflicht, wobei es im Kanton Basel - Landschaft keinen Wohnsitzzwang gibt. Mit dem neuen § 50 unter dem Titel „Voraussetzungen der Wahl oder Anstellung" ist deshalb nur noch für bestimmte Behörden der drei Gewalten explizit die Anforderung der Stimmberechtigung genannt. Mit dieser Änderung wird auf Verfassungsstufe die liberale Haltung des Kantons bezüglich des Wohnsitzes verankert.
2.2 Detailberatungen
In der Detailberatung wurde bestritten, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
"in der Regel"
durch öffentlich-rechtlichen Vertrag angestellt werden sollen (§ 49a, Abs. 2). Es wurde beantragt, diesen Passus zu streichen. Es wurde argumentiert, eine Verankerung der Ausnahme auf Verfassungsstufe sei unannehmbar. Gegen die Streichung würden strategische Überlegungen sprechen, d.h. langfristig auch einmal nach OR anstellen zu können. Ausserdem sei eine genaue Abgrenzung solcher Grundsätze auf Verfassungsstufe nicht erforderlich.
Die Kommission entschied mehrheitlich,
„in der Regel"
zu belassen.
2.3 Schlussabstimmung
.//. In der Schlussabstimmung wird den Änderungen der Kantonsverfassung einstimmig zugestimmt.
3. Anträge
Wir beantragen Ihnen:
- Der Totalrevision des Beamtengesetzes (Neues Personalgesetz) sowie der Anpassung von Gesetzen im Zusammenhang mit dem Personalgesetz zuzustimmen.
- Der Änderung der Kantonsverfassung im Zusammenhang mit dem neuen Per- sonalgesetz zuzustimmen.
- Den als Postulat überwiesenen Vorstoss 93/242, Motion von Susanne Buholzer, zur Schaffung eines modernen Beamtenrechts, als erfüllt abzuschreiben.
Liestal, 21. August 1997
Namens der Personalkommission
Der Präsident
Dölf Brodbeck
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