1998-143 (1)
Landrat / Parlament || Bericht vom 4. März 1999 zur Vorlage 1998-143
Bericht der Justiz- und Polizeikommission an den Landrat
Revision des Gesetzes betreffend die Strafprozessordnung (StPO)
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
Gesetz betreffend die Revision der Strafprozessordnung (Entwurf)
1. Organisation der Kommissionsarbeit
Die Justiz- und Polizeikommission (JPK) hat sich zur Vorbereitung der Beratungen im Rahmen eines ganztägigen Seminars im August 1998 von Vertretern der kantonalen Strafverfolgungsorgane, Gerichte und Verwaltung über das geltende Strafprozessrecht informieren lassen. Die Vorlage des Regierungsrates über die Revision des Gesetzes betreffend die Strafprozessordnung vom 18. August 1998 wurde anlässlich von 8 teilweise ganztägigen Sitzungen im Zeitraum vom 21. September 1998 bis 1. März 1999 behandelt. Die Beratungen wurden praktisch durchwegs begleitet von Dr. Toni Walter, Obergerichtspräsident, Andreas Koellreuter, Regierungsrat, Dr. Peter Meier, Direktionssekretär (bis 1.12.1998), Stephan Mathis, Direktionssekretär (ab 1.12.1998), Dr. Gerhard Mann, Leiter Polizeiabteilung und Peter Guggisberg, stv. Direktionssekretär. Zu einzelnen Sitzungen wurden auch Dr. Adrian Jent, Präsident des Strafgerichts, Jacqueline Kiss, Präsidentin des Strafgerichts, Dr. Hans-Rudolf Kuhn, Präsident der Überweisungsbehörde, Corinna Matzinger, 1. Staatsanwältin, Christian Erbacher, Staatsanwalt, Caroline Horny, Strafgerichtsschreiberein, Christoph Gysin, Statthalter, sowie Yvo Trüeb und Daniel Levy als Vertreter des Anwaltsverbandes eingeladen. Im Weitern liess sich die Kommission von Dr. Thomas Hug, 1. Staatsanwalt Basel-Stadt, über die ersten Erfahrungen mit der revidierten und per 1.1.1998 in Kraft getretenen Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt orientieren.
2. Ausgangslage
Bereits zu Beginn der siebziger Jahre setzte der Regierungsrat eine Kommission zur Revision der Strafprozessordnung ein. Diese brach infolge unüberbrückbarer Differenzen in Sachfragen ihre Arbeiten ab. Die zuständige Justiz-, Polizei- und Militärdirektion (JPMD) übernahm es in der Folge, einen entsprechenden Revisionsentwurf auszuarbeiten, wobei sich die Arbeiten aus verschiedenen Gründen immer wieder verzögerten. Verschiedene vom Landrat überwiesene persönliche Vorstösse sowie insbesondere eine Motion der Geschäftsprüfungskommission vom 5. Dezember 1988, verlangten direkt oder indirekt die Totalrevision des Gesetzes über die Strafprozessordnung. In der Zwischenzeit ist der Reformbedarf durch Änderungen des Bundesrechts (Opferhilfegesetz, Änderungen des Strafgesetzbuches) mit Auswirkungen auf das kantonale Verfahrensrecht und insbesondere durch die Weiterentwicklung der Rechtsprechung vor dem Hintergrund der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) noch grösser geworden. Zwar sind nunmehr auch Vorarbeiten für einen Entwurf zu einer eidgenössischen Strafprozessordnung im Gang. Ob und wann eine solche in Kraft treten wird, ist jedoch schwer abzuschätzen. Optimistische Schätzungen nennen als frühesten Zeitpunkt das Jahr 2005.
3. Grundsätze der Revision
- Anpassung des Gesetzestextes an das übergeordnete Recht
- Bessere Effizienz: Straffung der Verfahrensabläufe und klare Zuständigkeiten
- Neue Gliederung des Gesetzes zur Verbesserung der Übersichtlichkeit
4. Wesentliche Änderungen des regierungsrätlichen Entwurfs gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf von 1997
Angesichts der bewegten und langen Vorgeschichte der Revision und zur Erleichterung des Verständnisses der Kommissionsvorlage scheint es nützlich, zunächst die wichtigsten Änderungen des regierungsrätlichen Entwurfs gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf aus dem Jahr 1997 und damit gleichzeitig das Ergebnis der Vernehmlassung darzustellen:
- Spruchkompetenz im Strafbefehlsverfahren:
Die im Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagene Strafbefehls-Höchstsanktion von 6 Monaten Freiheitsstrafe wurde in der Regierungsratsvorlage auf 3 Monate reduziert.
- Spruchkompetenz des Strafgerichtspräsidiums als Einzelrichter/in:
Die im Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagene Einzelrichter-Höchstsanktion von 12 Monaten Freiheitsstrafe wurde in der Regierungsratsvorlage auf 6 Monate reduziert.
- Verfahrensbeschwerden:
Im Vernehmlassungsentwurf waren zusätzlich zur Bestimmung über das allgemeine Beschwerderecht in mehreren Bestimmungen ebenfalls Beschwerdemöglichkeiten erwähnt, die jedoch zum Teil bereits durch die allgemeine Verfahrensbeschwerde abgedeckt waren. Die vorhandenen Doppelspurigkeiten wurden im Regierungsratsentwurf eliminiert.
- Abgekürztes Verfahren (plea bargaining):
Die im Vernehmlassungsentwurf vorgesehene Beschränkung des abgekürzten Verfahrens auf Fälle, in denen das zu erwartende Strafmass den bedingten Vollzug noch zulassen würde, wurde in der Regierungsratsvorlage fallengelassen.
- Zweiteilung der Hauptverhandlung:
Die im Vernehmlassungsentwurf vorgesehene Möglichkeit zur Durchführung des Gerichtsverfahrens in zwei separaten Abschnitten wurde in der Regierungsratsvorlage gestrichen.
- Privatklageverfahren:
Auf die im Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagene Erweiterung des Anwendungsbereichs um zusätzliche Antragsdelikte wurde in der Regierungsratsvorlage aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses verzichtet. Statt dessen schlägt der Regierungsrat vor, die Anwendbarkeit des Privatklageverfahrens auf Ehrverletzungsdelikte zu beschränken.
5. Wichtigste Neuerungen des regierungsrätlichen Entwurfs gegenüber der geltenden StPO
Vor der eigentlichen Berichterstattung über die Kommissionsberatungen sollen im Sinne eines Überblicks die wichtigsten Neuerungen des regierungsrätlichen Entwurfs gegenüber der heute geltenden Strafprozessordnung stichwortartig dargestellt werden:
- Erhöhung der Spruchkompetenz des Straf-Dreier-gerichts (§ 3 Abs. 2) von heute 12 Monaten Freiheitsstrafe neu auf Freiheitsstrafen bis zu einer Höhe, die den bedingten Strafvollzug noch zulässt (z. Zt. 18 Monate).
- Einsetzung des Strafgerichtspräsidiums als Einzelrichter/in (§ 3 Abs. 4) mit einer Spruchkompetenz bis maximal 6 Monate Freiheitsstrafe sowie Übernahme der heute noch von den Bezirksgerichten wahrgenommenen Polizeigerichtsfunktionen.
- Einführung des Verfahrensgerichts in Strafsachen (§ 6) anstelle der heutigen Überweisungsbehörde und gleichzeitig klare Trennung zwischen Sach- und Verfahrensrichter.
- Strafbefehlskompetenz der Statthalterämter und des besonderen Untersuchungsrichteramtes (§ 7) anstelle der heutigen Überweisungsbehörde. Erhöhung der Spruchkompetenz von heute 1 Monat auf 3 Monate Freiheitsstrafe.
- Einstufiges Verfahren vor dem besonderen Untersuchungsrichteramt (§ 8):
Das BUR ist sowohl Untersuchungs- als auch Anklagebehörde. Die Haftrichterfunktion nimmt in diesen Fällen das Verfahrensgericht in Strafsachen wahr.
- Konsequente Trennung zwischen Untersuchungs- und Anklagefunktion im zweistufigen Verfahren durch Wegfall der heutigen Weisungskompetenz der Staatsanwaltschaft in laufenden Untersuchungsverfahren vor den Statthalterämtern.
- Teilnahme der Verteidigung (§ 47):
Teilnahmemöglichkeit der Verteidigung ab der 2. Einvernahme der angeschuldigten Person an allen weiteren Einvernahmen (bisher grundsätzlich erst nach Abschluss der Untersuchung möglich).
- Zeugnisverweigerungsrecht (§ 54):
Ausdehnung des Zeugnisverweigerungsrechts auf Psychologinnen/Psychologen, Sozialarbeiter/innen und Fürsorger/innen.
- Kurze Entscheidfristen bezüglich Haftentlassungsgesuchen und -beschwerden (§ 85) sowie Durchführung der periodischen Haftüberprüfung von Amtes wegen (§ 86)
- Parteiöffentlichkeit des Untersuchungsverfahrens (§ 119 Abs. 1):
Konkretisierung durch das allgemeine Beweisantragsrecht (§ 37), das Recht der Angeschuldigten zur Teilnahme an den Beweiserhebungen (§ 38) sowie das Beschwerderecht (§ 120).
- Einführung der allgemeinen Verfahrensbeschwerde (§120)
- Allgemeines Akteneinsichtsrecht der Parteien (§ 125) auch während des Untersuchungsverfahrens
- Einführung eines gemässigten Opportunitätsprinzips
- Möglichkeit zur Durchführung eines abgekürzten Verfahrens (plea bargaining) (§ 137 ff.)
- Lockerung des Unmittelbarkeitsprinzips (§ 155) durch Ermöglichung der vorgängigen Aktenzirkulation bei den Gerichtsmitgliedern
- Beschränkung der schriftlichen Urteilsbegründung (§ 176) auf Verurteilung zu unbedingten Freiheitsstrafen oder zu freiheitsentziehenden Massnahmen sowie auf Appellationen.
- Privatklageverfahren (§§ 13, 212):
Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Ehrverletzungsdelikte
6. Zum Eintreten
Die Notwendigkeit, die geltende Strafprozessordnung einer eingehenden Revision zu unterziehen, bleibt in der Kommission unbestritten. Insbesondere wird es abgelehnt, auf die Revision zu verzichten und auf eine vereinheitlichte schweizerische StPO zu warten.
Die meisten Fraktionssprecher/innen stellen sich hinter die Revisionsziele und begrüssen die Anpassung an das übergeordnete Recht, die Straffung der Verfahren und klar geregelte Zuständigkeiten. Dem Entwurf wird attestiert, er erscheine gegenüber dem heute geltenden Gesetz wesentlich übersichtlicher, besser lesbar und damit benutzerfreundlicher.
Inhaltlich wird an der Beschränkung der Rolle der Staatsanwaltschaft als reine Parteivertretung und der Strafbefehlskompetenz der Statthalter Kritik geübt und die Regelung über den Einsatz von V-Personen in Frage gestellt sowie weitergehende Teilnahmerechte der Verteidigung postuliert. Auf der anderen Seite wird kritisiert, gewisse Neuerungen, beispielsweise der Ausbau des Zeugnisverweigerungsrechts auf weitere Berufsgruppen, setzten neue Massstäbe und würden dem Revisionsziel der Verfahrenseffizienz entgegenlaufen. Zudem wird die Kostenneutralität bezweifelt. Der Ausbau der Teilnahmerechte der Verteidigung werde den Staat in Form von Anwaltshonoraren bei unentgeltlicher Prozessführung teuer zu stehen kommen. Dagegen werde sich zweimal überlegen müssen, den Anwalt immer mitzunehmen, wer ihn auch selber zahlen müsse.
Eintreten wird zunächst einstimmig beschlossen.
Demgegenüber geben vor Beginn der 2. Lesung die Vertreter zweier Fraktionen bekannt, sie wünschten eine Rückweisung der Vorlage an den Regierungsrat mit dem Auftrag, eine Vorlage in Anlehnung an die Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt auszuarbeiten. Insbesondere sei das einstufige Verfahren mit der Staatsanwaltschaft als Untersuchungs- und Anklagebehörde und einem Haftrichter einzuführen. Der Antrag wird als Ordnungsantrag, auf die Beschlüsse der Eintretensdebatte zurückzukommen, mit 7:5 Stimmen verworfen.
Im Laufe ihrer Beratungen stellt die JPK fest, dass die im Zuge der StPO-Revision geplante Einführung eines Verfahrensgerichts in Strafsachen, Ausweitung der Strafbefehlskompetenz der Statthalterämter sowie die Abschaffung der Überweisungsbehörde und der Polizeigerichte ein Änderung der Verfassung erfordert, da diese in § 84 die Organe der Strafgerichtsbarkeit audrücklich nennt. Dabei handelt es sich um eine durch die Gesetzesrevision vorgegebene formale Änderung.
7. Detailberatung
Der vorliegende Bericht beschränkt sich darauf, über die von der JPK vorgenommenen wesentlichen Änderungen am regierungsrätlichen Entwurf zu berichten (Ziff. 8. un-ten) und auf umstrittene, jedoch abgelehnte Änderungsanträge einzugehen (Ziff. 9 unten) sowie die Haltung der JPK gegenüber einem im Vorfeld der Vorlage viel diskutierten Postulat darzulegen und das Verständnis einer Bestimmung zu konkretisieren (Ziff. 10 unten). Im Rahmen der Beratungen dieser umfangreichen Gesetzesvorlage wurden von der Kommission zahlreiche weitere Bestimmungen geändert.
8. Wesentliche Änderungen gegenüber dem regierungsrätlichen Entwurf
8.1. Strafbefehlskompetenz der Statthalterämter, Verständigungsverfahren (§§ 7, 133)
Im Rahmen der 1. Lesung wird beantragt, die Strafbefehlskompetenz mit Ausnahme der im Bussenanerkennungsverfahren erlassenen Strafbefehle auf die Staatsanwaltschaft zu übertragen. Der Antrag wird damit begründet, dass die Rechtsprechung dadurch einheitlicher werde und das Know-how heute bereits bei der Staatsanwaltschaft vorhanden sei, bei den Statthalterämtern aber zuerst erarbeitet werden müsse. Eine Effizienzsteigerung werde bereits durch den Wegfall der Stufe Überweisungsbehörde erreicht. Zudem sei die Akzeptanz eines Angeschuldigten gegenüber einem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft grösser als gegenüber einem Strafbefehl des Statthalteramts. Diesem Antrag wird mit der Begründung opponiert, damit werde ein wesentlicher Punkt der Revisionsvorlage tangiert. Der Staatsanwaltschaft soll eine Parteirolle zugewiesen werden, hingegen sei der Untersuchungsrichter auch im Rahmen seiner Strafuntersuchung zu objektivem Handeln verpflichtet. Es sei nicht einzusehen, weshalb die Akzeptanz gegenüber einem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft höher sei, kenne man doch in der Regel den Untersuchungsrichter, mit dem man in der Sache bereits Kontakt gehabt habe. Demgegenüber werde die Staatsanwaltschaft als Gegnerin des Angeschuldigten betrachtet. Der Strafbefehl stelle im Übrigen lediglich einen Erledigungsvorschlag dar, gegen den man sich als Betroffener mit einer einfachen Einsprache wehren könne.
Der ursprüngliche Antrag wird in der Folge zurückgezogen zugunsten eines Rückweisungsantrages mit dem Auftrag, die Auswirkungen eines Wechsels der Strafbefehlskompetenz vom Statthalteramt auf die Staatsanwaltschaft zu prüfen und im Sinne einer Variante einen Vorschlag auszuarbeiten, bei dem die Strafbefehlskompetenz beim Statthalteramt belassen wird, aber bei Vergehen oder Freiheitsstrafen ein Verständigungsverfahren vorzusehen ist. Diesem Rückweisungsantrag wird mit 8:5 Stimmen zugestimmt.
Nach Vorliegen dieser Abklärungen wird die Frage der Strafbefehlskompetenz in der JPK nochmals sehr eingehend diskutiert:
Es wird festgestellt, dass jedes System Vor- und Nachteile hat. So führt die Strafbefehlskompetenz der Statthalter zu einer Vermischung der Funktionen Untersuchen und Richten, hat jedoch den Vorteil der Sachnähe. Zudem handelt es sich beim Statthalteramt um eine weisungsunabhängige Behörde, die im Bereich des Bussenanerkennungsverfahrens diese Funktion bereits heute ausübt. Die Ansiedlung einer Strafbefehlskompetenz bei der Staatsanwaltschaft führt zu einer Vermischung der Funktionen Anklagen und Richten. Damit wird das mit der Revision angestrebte Ziel, der Staatsanwaltschaft eine Parteirolle zuzuteilen, tangiert. Die Staatsanwaltschaft hat jedoch faktisch bis heute diese Funktion ausgeübt und verfügt über das entsprechende Know-how. Die Übertragung der Strafbefehlskompetenz an ein Strafgerichtspräsidium (Strafbefehlsrichter) wiederum kann nicht mit dem Revisionsziel der Verfahrenseffizienz in Einklang gebracht werden und führt im Verhältnis zu der Schwere der zu beurteilenden Delikte zu unverhältnismässigem Aufwand. Sie wäre jedoch rechtsstaatlich am saubersten. Im Weiteren ist für die JPK spürbar geworden, dass es hier um ein Thema geht, das seit Jahrzehnten zwischen den involvierten Amtsstellen kontrovers diskutiert wird.
Zunächst setzt sich bei 6:6 Stimmen mit Stichentscheid des Präsidenten der Antrag durch, die Strafbefehlskompetenz bei der Staatsanwaltschaft anzusiedeln, gegen den Antrag, diese Kompetenz auf ein Strafgerichtspräsidium zu übertragen. Vor dem Hintergrund des der JPK vorliegenden Vorschlags, eine Art Vorprüfungsverfahren von Strafbefehlsentwürfen mit Freiheitsstrafen durch die Staatsanwaltschaft einzuführen, die Kompetenz zum Erlass von Strafbefehlen jedoch beim Statthalteramt zu belassen, wobei die Staatsanwaltschaft gemäss § 134 Einsprache erheben kann, überträgt die Kommission mit 7:5 Stimmen die Strafbefehlskompetenz dem Statthalteramt gemäss dem regierungsrätlichen Entwurf. Mit 7:0 Stimmen bei 5 Enthaltungen wird dem skizzierten Verständigungsverfahren zugestimmt.
8.2. Neue Bestimmung zum Schutz von Verfahrensbeteiligten (§ 40)
Im Rahmen von Strafuntersuchungen und Gerichtsverfahren taucht vermehrt das Problem auf, dass Zeugen, Auskunftspersonen, aber auch Übersetzer und Sachverständige seitens der Beschuldigten oder deren Umfeld unter Druck geraten oder gar bedroht werden. Die Folge davon ist, dass Zeugen sich plötzlich nicht mehr zu erinnern vermögen und „umfallen". Da Angeschuldigten im Rahmen der Rechtsprechung zur EMRK ein Recht auf Konfrontation mit den Belastungszeugen zugestanden wird, ist es im Gegenzug notwendig, die Zeugen, aber auch die übrigen Verfahrensbeteiligten, vor unzulässiger Einwirkung zu schützen. Deshalb hat die JPK einstimmig eine Ergänzung der StPO beschlossen, wonach bei Vorliegen besonderer Umstände die Identität von Zeugen/innen, Auskunftspersonen, Sachverständigen sowie Übersetzern/innen ausnahmsweise zum persönlichen Schutz im Strafverfahren geheimgehalten werden kann.
8.3. „Anwalt der ersten Stunde" (§ 47)
Intensiv und kontrovers diskutiert wird der Antrag, die Verteidigung der angeschuldigten Person bereits bei der ersten untersuchungsrichterlichen Einvernahme teilnehmen zu lassen („Anwalt der ersten Stunde"), nachdem der regierungsrätliche Entwurf dieses Recht der Verteidigung ab der zweiten Einvernahme vorgesehen hatte („Anwalt der zweiten Stunde").
Die Befürworter dieses Antrags machen geltend, die erste Einvernahme sei häufig sehr wirchtig, weil die Eindrücke des Beschuldigten noch frisch sind. Zudem gebe es Strafuntersuchungen, bei denen es bei einer einzigen Einvernahme bleibe. Deshalb sei es im Sinne der „Waffengleichheit" wichtig, die Verteidigung bereits bei der ersten untersuchungsrichterlichen Einvernahme zuzulassen. Die möglicherweise damit verbundene geringfügige Zeitverschiebung bis zur ersten Einvernahme sei in Kauf zu nehmen. Die vom Regierungsrat vorgesehene Teilnahme der Verteidigung bei der zweiten untersuchungsrichterlichen Befragung führe dazu, dass bei der ersten Befragung einfach nichts ausgesagt werde. So gesehen könne der „Anwalt der ersten Stunde" zu insgesamt weniger Einvernahmen führen und damit sei die Behauptung von zusätzlichen Kosten in Form von zusätzlicher Verteidigerhonoraren oder Verfahrensverzögerung nicht richtig. Schliesslich werde durch das Beisein eines Anwalts der immer denkbare Vorwurf an die Adresse der Untersuchungsbehörden, es sei nicht fair einvernommen worden, zum vornherein entkräftet.
Die Gegner befürchten ein aufwändigeres und langwierigeres Verfahren, weil gleich zu Beginn mit der Einvernahme zugewartet werden müsse. Wenn die erste Einvernahme unverzüglich erfolgen könne, sei ein Angeschuldigter eher zu Geständnissen bereit. Zudem sei der „Anwalt der ersten Stunde" der Wahrheitsfindung nicht dienlich, weil er möglicherweise dem Beschuldigten rät, die Aussage zu verweigern oder zu lügen. Der routinierte Kriminelle habe immer einen Verfahrensvorteil, weil er sich im Verfahren auskennt. Der Zeitpunkt des Beizugs eines Anwalts ist diesbezüglich nicht entscheidend. Der Antrag laufe insbesondere dem Revisionsziel der Effizienz und der Straffung des Verfahrens stracks zuwider. Zudem bringe bereits der regierungsrätliche Entwurf gegenüber heute einen massiven Ausbau der Verteidigungsrechte. Dieser komme in erster Linie Angeschuldigten zugute, die eine unentgeltliche Verteidigung haben, benachteilige aber einmal mehr den Mittelstand.
Der Antrag wird in der 1. Lesung mit 8:5 Stimmen gutgeheissen. Im Rahmen der 2. Lesung wird ein weitergehender Antrag, die Verteidigung auch bei polizeilichen Einvernahmen im Ermittlungsverfahren zuzulassen, mit 9:1 Stimmen abgelehnt. Der Antrag, wieder auf die regierungsrätliche Fassung zurückzukommen („Anwalt der zweiten Stunde") wird mit 7:5 Stimmen abgelehnt.
Fortsetzung