Protokoll der Landratssitzung vom 18. Oktober 2007

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2007-113 vom 10. Mai 2007
Motion von Christoph Rudin, SP: Abstrakte Normenkontrolle
- Beschluss des Landrats am 18. Oktober 2007: < abgelehnt >


Nr. 130

Folgend Regierungspräsidentin Sabine Pegoraro (FDP) wird die nun folgende Diskussion sehr juristisch werden, aber das läge in der Natur der Sache und sei unvermeidbar.


Der kantonale Verfassungsgeber hatte seinerzeit klar entschieden, dass im Kanton Baselland bei kantonalen Gesetzen kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle durch das Kantonsgericht eingeführt werden soll. Auch kennen die meisten anderen Kantone keine abstrakte Normenkontrolle für die kantonale Gesetzgebung. In der jüngsten Vergangenheit sprachen sich Zürich und Basel-Stadt in ihren Verfassungsrevisionen klar gegen dieses Rechtsinstitut aus. Damit brachten alle Kantone - inklusive Baselland - zum Ausdruck, dem Gericht gegenüber dem Gesetzgeber keine Vorrangstellung einräumen zu wollen. Der Gesetzgeber soll für Gesetze zuständig sein und das Gericht über die Anwendung der Gesetze im konkreten Anwendungsfall befinden. Der Bundesverfassungsgeber entschied sich ebenfalls derart, denn Bundesgesetze sind der abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesgericht entzogen. Kurzum: Dieses Anliegen liegt nicht im Trend.


Der Kanton Baselland verfügt über ein sorgfältiges Gesetzgebungsverfahren. Nach Ausarbeitung wird jedes Gesetz einer sorgfältigen Prüfung durch den regierungsrätlichen Rechtsdienst auf seine Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Bundesrecht unterzogen. Auch im Mitberichtsverfahren bei den Direktionen beschäftigen sich die Fachleute mit der Verfassungskonformität der Vorlagen. Ferner leistet der Landrat eine sorgfältige Arbeit: Die Kommissionen führen eine saubere Beratung durch, anschliessend entscheidet der Landrat. Die Gesetze im Kanton Baselland weisen eine gute Qualität auf. Es gibt ausreichend Sicherungsinstrumente, welche die Übereinstimmung mit der Verfassung im voraus abklären. Eine zusätzliche Schleife, wie mit dieser abstrakten Normenkontrolle, hält sie für unnötig. Folge einer solchen Kontrolle wäre eine Verlängerung des ohnehin schon langwierigen Gesetzgebungsverfahrens.


Summa summarum war bis jetzt beim Verfassungsgeber klar, dass man dieses Instrument nicht einführen will. Sie glaubt nicht, dass sich daran etwas geändert hat und bittet um Ablehnung dieser Motion.


Ruedi Brassel (SP) wird für den Motionär Stellung beziehen, da Christoph Rudin sein Anliegen im Landrat nicht mehr selbst vertreten kann. Er macht das gerne, weil es sich um ein wichtiges, ernsthaftes Anliegen handelt.


Die Regierungspräsidentin erwähnte zurecht, dass dieses Anliegen in den 80er Jahren im Rahmen der Verfassungsdiskussion ernsthaft debattiert wurde. Damals - das wurde nicht erwähnt - verzichtete man, weil zu dieser Zeit noch alle kantonalen Gesetze dem Volk vorgelegt werden mussten. Im Jahr 2000 wurde das geändert: seit dem dritten Jahrtausend werden nur noch jene Gesetze dem Volk unterbreitet, die das Vierfünftelmehr verfehlten. Diese Veränderung ist entscheidend. Bei der Überprüfung der Normen wird nicht mehr ständig der Volkswille einer rechtlichen Betrachtung entgegengestellt. Es zählt der Beschluss des Parlaments. Diese Änderung erfordert, dass die Frage der abstrakten Normenkontrolle neu gestellt wird.


Um den Begriff der abstrakten Normenkontrolle zu klären, führt er aus, dass die Prüfung des gesetzten Rechts nicht anhand eines konkreten Einzelfalls erfolgt, sondern ein Gericht eine Prüfung auf die Vereinbarkeit mit höherem Recht durchführt. Eine solche Überprüfung erfolgte in der jüngeren Vergangenheit auch im Baselbiet, so zum Beispiel bei der Regelung der V-Leute-Verordnung oder in Fragen der Gemeindeautonomie im Sozialhilfegesetz, wo diese abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesgericht wahrgenommen wurde. Anders formuliert: Die abstrakte Normenkontrolle gibt es für kantonales Recht bereits auf der Stufe des Bundesgerichts. Jetzt stellt sich ihm die Frage, ob man in diesem Kanton nicht genug Vertrauen in die - seiner Meinung nach sehr gute - Verfassungsgerichtsbarkeit habe, um den eigenen Richterinnen und Richtern die Kompetenz zur selbständigen Prüfung der Normen zu erteilen und dadurch eine Aufgabe wahrnehmen zu lassen, die einen elementaren Bestandteil der Verfassungsgerichtsbarkeit bildet. Also geht es auch um die Anerkennung der Qualität der eigenen Gerichtsbarkeit.


Eigentlich wäre die Justiz für Fragen, welche die Justiz betreffen, im Parlament eine direkte Ansprechpartnerin. Mit Verwunderung nahm er zur Kenntnis, dass als Stellungnahme nur eine Antwort der Regierung kam. Erwartet hätte er, in dieser Sache das Kantonsgericht zu begrüssen. "Aber: Es ist nicht aller Tage Abend", man kann das noch immer nachholen. In § 45 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Landrats steht, dass ein Vorstoss vor der Entscheidung über die Überweisung an die Regierung zur Vorberatung an eine Kommission überwiesen werden kann. In Anbetracht der ernsthaften und komplexen Materie der abstrakten Normenkontrolle hält er dieses selten angewandte Vorgehen für angebracht. Daher stellt er den Antrag, dass der Landrat diese Motion der Justiz- und Polizeikommission zur Vorberatung überweist. Diese soll Hearings durchführen und insbesondere auch die Stellungnahme des direktbetroffenen Gerichts einholen. Will man ernsthaft ein solches Anliegen prüfen und nicht durch ein pauschales "Kommt nicht in Frage!" die eigene Inkompetenz beweisen, dann muss dieser Weg beschritten werden. Er bittet um Unterstützung des Antrags.


Daniela Gaugler (SVP) erklärt Namens der SVP-Fraktion, sowohl den Antrag Ruedi Brassels als auch die Überweisung der Motion abzulehnen. Regierungspräsidentin Sabine Pegoraro erklärte die Sache gut: Die Volksrechte dürfen nicht beschnitten und die Verpolitisierung der kantonalen Gerichte nicht gefördert werden.


Daniele Ceccarelli (FDP) gibt Ruedi Brassel Recht, dass es sich in der Tat um ein sehr interessantes Thema handelt. Er befürchtet aber, nur bei den Juristen auf Interesse zu stossen.


Regierungspräsidentin Sabine Pegoraro erwähnte bereits die wesentlichen Punkte. Das Kantonsgericht darf nicht über den Verfassungs- und Gesetzgeber - den Landrat - gestellt werden.


Nicht erwähnt wurde bisher, dass man im Kanton Baselland zwar die abstrakte Normenkontrolle nicht kennt, jedoch die konkrete Normenkontrolle. Anhand eines konkreten Anwendungsfalles kann eine Norm also überprüft werden. Das ist ein nicht unwesentlicher Punkt.


Rechtserlasse auf Verordnungsstufe können im übrigen vom Kantonsgericht geprüft werden, sofern notwendig. Das zeigte jüngst das Beispiel der Hooligan-Verordnung. Die Verfassung sieht ferner ausreichend direktdemokratische Rechte vor, um dem Volk die Möglichkeit zu geben, gegen ein Gesetz, welches im Landrat das Vierfünftelmehr erreichte, vorzugehen.


Er zeigt Verständnis dafür, dass das Kantonsgericht in dieser Sitzung keine Stellung bezieht. Dieses wäre in der Frage, ob es das Recht wolle, in der wesentlichsten Arbeit, die der Landrat leistet, der Gesetzgebung, höhergestellt als das mit einer hohen demokratischen Legitimität ausgestattete Parlament zu sein, befangen.


Der gestellte Antrag ist nicht sinnvoll, da bereits ausreichend Argumente offenliegen, die gegen eine abstrakte Normenkontrolle sprechen. Ausserdem sollte man nicht vergessen, dass im Landrat beschlossene Gesetze, die Verfassungs- oder Bundesgesetzen widersprechen, vom Bundesgericht verhindert werden. "Bundesrecht jeder Stufe bricht kantonales Recht jeder Stufe". Auch gegenüber kantonalen Erlassen sind bereits ausreichend Schutzmechanismen vorhanden und die abstrakte Normenkontrolle ist auf dieser Stufe bekannt. Daher sollte dem Antrag der Regierung Folge geleistet und die Motion nicht überwiesen werden.


Ivo Corvini (CVP) findet das Grundanliegen der Motion Christoph Rudins durchaus berechtigt. Rechtswidrige oder höherrangigem Recht widersprechende Gesetze will wohl niemand.


Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle besteht schon jetzt, wie Daniele Ceccarelli ausführte, die Möglichkeit einer Prüfung bei Vorliegen eines konkreten Anwendungsfalles. Bei der abstrakten Normenkontrolle geht es darum, nach Abstimmung über ein Gesetz gegen dieses innert einer gewissen Frist vor Gericht eine Beschwerde zu ermöglichen und es beurteilen zu lassen.


Ruedi Brassel wies zurecht darauf hin, dass schon heute eine derartige Beschwerde vor dem Bundesgericht möglich ist. Würde man nun zusätzlich diese Vorinstanz am Kantonsgericht einrichten, dann muss man sich der weiteren Verzögerung des Inkrafttretens von Gesetzen, die an und für sich bereits demokratisch beschlossen wurden, bewusst sein. Hier sieht Ivo Corvini die Gefahr, dass man, ist man mit einem Gesetz nicht einverstanden und politisch auf der unterlegenen Seite, es "halt einfach noch mit diesem rechtlichen Weg probieren" könnte, um ein Inkrafttreten zu verhindern. Jetzt kann man das bereits, aber nur bei einer Instanz.


Heute wurde die Änderung des Gesetzes zum Meldewesen der Strafverfolgungsbehörden und Gerichte in zweiter Lesung beschlossen. Da könnte es den einen oder anderen heiklen Fall geben. Wäre man dagegen, dann könnte man vor das Bundesgericht gehen, welches vermutlich binnen eines Jahres eine Entscheidung fällen würde. Gäbe es zudem das System der abstrakten Normenkontrolle auch auf Kantonsebene, dann müsste zuerst das Kantonsgericht befasst werden. Das nähme wohl ebenso ein Jahr in Anspruch. Folglich könnte die Beschwerde vor das Bundesgericht weitergezogen werden, was wiederum ein Jahr in Anspruch nähme. Insgesamt könnte das Gesetz also - da es Gegenstand eines Streites ist - während rund zwei Jahren nicht angewandt werden. Diese zusätzliche Stufe würde also eine Verzögerung verursachen. Zudem sieht er die Gefahr einer Verrechtlichung der Politik. Daher bittet die CVP-EVP-Fraktion um Ablehnung der Motion. Zum Antrag Ruedi Brassels, die Motion zur Vorberatung in die Justiz- und Polizeikommission zu überweisen, möchte er sich als deren Präsident nicht äussern.


Für die Grüne Fraktion steht folgend Christoph Frommherz (Grüne) ausser Frage, dass sich die kantonale Gesetzgebung an der übergeordneten Rechtssprechung orientieren muss. Es ist daher für den Kanton auch wichtig, über das notwendige Instrumentarium zur Überprüfung zu verfügen. Aus diesem Grund stimmt die Grüne Fraktion dieser Motion zu.


Regula Meschberger (SP) entgegnet Daniela Gaugler, dass es nicht um eine Beschneidung von Volksrechten gehe. Das ist nicht das Thema.


An die Diskussionen im Verfassungsrat kann sie sich erinnern, sie war dabei. Intensivst wurde diese abstrakte Normenkontrolle diskutiert, wobei der Hauptgrund für die Ablehnung - Ruedi Brassel erwähnte es bereits - das obligatorische Referendum war. Wird jede Gesetzesvorlage dem Volk vorgelegt, dann ist eine unmittelbar darauffolgende Prüfung durch die Gerichte nicht zweckdienlich. Heute wird die Diskussion unter anderen Voraussetzungen als damals geführt, denn das obligatorische Referendum gibt es in seiner ursprünglichen Ausgestaltung nicht mehr in der Kantonsverfassung. Der damalige Hauptgrund gegen die abstrakte Normenkontrolle ist weggefallen, weshalb eine seriöse Diskussion dieses Themas in der Justiz- und Polizeikommission - gemäss Antrag - sinnvoll wäre.


Gemäss Regierungspräsidentin Sabine Pegoraro (FDP) herrschen in der kantonalen Gesetzgebung nicht derartige Missstände, dass es eine abstrakte Normenkontrolle braucht. Das Parlament leistet eine gute Arbeit. Befindet das Parlament ein Gesetz als gut, dann stimmt es in der Regel mit mehr als einer Vierfünftelmehrheit zu. Mit dem Ruf nach einer abstrakten Normenkontrolle desavouiert sich das Parlament aber selbst. Um das Vierfünftelmehr zu erreichen muss jede Fraktion zustimmen.


Ein Gesetz wird durch das Parlament geprüft, die Kommissionen leisten eine gute Arbeit, der Rechtsdienst der Direktionen prüft ebenfalls. Es sind also bereits zahlreiche Instrumente vorhanden.


Hat das Parlament wirklich kein Vertrauen mehr in seine eigene Arbeit und glaubt, das Gericht fragen zu müssen, dann herrscht ein Missstand. Sie sieht diesen aber nicht und bittet eindringlichst, diese Motion und den gestellten Antrag abzulehnen.


Ruedi Brassel (SP) möchte auf einige Punkte antworten.


Tatsächlich besteht die Möglichkeit auf Verordnungsstufe, das Verwaltungsgericht für eine abstrakte Normenkontrolle anzurufen. Der Umgang mit dieser zeigt, wie kompetent das Kantonsgericht operiert.


Mit Ivo Corvinis Argument der Verzögerung bei Einführung einer solchen abstrakten Normenkontrolle auf kantonaler Ebene ist er nicht einverstanden. Wenn das Gericht professionell arbeitet, ist das genau nicht der Fall. Bundesgerichtsverfahren dauern länger und könnten durch eine Behandlung im Kanton vermieden werden. Er sieht gar eine potentielle Beschleunigung.


Auch das Argument, das Gericht habe gut daran getan, nicht Stellung zu beziehen, da es befangen sei, lehnt er ab. Mit der Gerichtsreform wurde eingeführt, dass das Gericht in seinen eigenen Anliegen dem Parlament gegenübertreten kann. Dies, genau weil es betroffen ist und auch die Kompetenz aufweist, Stellung zu beziehen. Da darf man doch nicht monieren: "Du bist befangen, weshalb du nichts sagen darfst, obwohl du die Kompetenz dazu hättest". Das geht für ihn nicht auf.


Die Regierungspräsidentin meinte, das Parlament würde sich selbst desavouieren, indem es ein Rechtsmittel erschafft, welches seine Erlasse hinterfragen könnte. Das ist genau das Gegenteil einer Desavouierung, da man selbstbewusst und selbstkritisch genug wäre, sich einer externen Kontrolle zu unterstellen. Das ist das Wesen eines Rechtsstaates, sich um die Einhaltung des Rechts zu bemühen und jenen, die nicht beteiligt waren oder Vorbehalte haben, noch eine Möglichkeit einzuräumen, sich in einer Form einzubringen, um das gesamte System hierdurch zu stärken. Die Einführung einer abstrakten Normenkontrolle stärkt das Vertrauen in den Rechtsstaat.


Daniele Ceccarelli (FDP) nimmt zu Ruedi Brassels Äusserungen Stellung. Es gibt die drei Gewalten und der ganze Landrat ist sich wohl einig, dass es sich hierbei um eine der wesentlichsten Errungenschaften des modernen Rechtsstaats handelt.


Regierungsrat Adrian Ballmer (FDP): "Freisinnig!"


Daniele Ceccarelli (FDP) korrigiert sich aufgrund dieser Bemerkung: "eine freisinnige Errungenschaft".


Wird die abstrakte Normenkontrolle eingeführt, dann erhöht man die Position des Kantonsgerichts. Ihm würde ermöglicht, in die "höchste Gewalt" einzugreifen und diese zu beschneiden, was er verkehrt fände und ablehnt.


Um jedwede Missverständnisse auszuschliessen klärt Ivo Corvini (CVP), dass bei einer abstrakten Normenkontrolle nicht jedes in diesem Parlament beschlossene Gesetz automatisch an ein Gericht geht. Das wäre nur dann der Fall, wenn eine Beschwerde erhoben wird, einen Automatismus gäbe es nicht.


Ist jemand mit einem Gesetz nicht einverstanden und finanziell in der Lage, diese Sache durch die Instanzen zu ziehen, dann tritt eine zusätzliche Verzögerung ein, da nach Entscheid des Kantonsgerichts die Sache an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. Hierin liegt die Verzögerung.


Landratspräsidentin Esther Maag (Grüne) liegen keine weiteren Wortbegehren vor. Ruedi Brassel stellte den Ordnungsantrag, die Motion zur Vorprüfung an die Justiz- und Polizeikommission zu überweisen. Zuerst kommt demnach dieser Ordnungsantrag zur Abstimmung:


://: Mit 28:45 Stimmen bei 1 Enthaltung lehnt der Landrat den Ordnungsantrag ab.


[ Namenliste ]


Landratspräsidentin Esther Maag (Grüne) setzt mit der Abstimmung über die Überweisung der Motion fort.


://: Mit 27:46 Stimmen bei 1 Enthaltung lehnt der Landrat die Überweisung der Motion 2007/113 ab.


[ Namenliste ]


Für das Protokoll:
Pascal Andres, Landeskanzlei


Fortsetzung

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